Succesul Polonei in absorbtia de fonduri europene – modelul care nu a putut fi urmat de Romania (II)

Articolul anterior a prezentat pe scurt succesul cuantificabil al Poloniei în ceea ce priveşte absorbţia de fonduri europene. Pentru a înţelege mai bine acest fapt, articolul de faţă va expune principalii factori care au stat în spatele acestui succes şi care au făcut din Polonia liderul regional în materie de absorbţie şi cheltuire a fondurilor europene, şi un potenţial model pentru România.

Divizarea administrativă

Înainte de 1998 Polonia a avut 49 de unităţi administrative similare cu judeţele din România. Guvernul de atunci, condus de Jerzy Buzek (fostul preşedinte al Parlamentului European), a decis să pună în aplicare o reformă administrativă. Împărţirea teritorială a Poloniei, care a intrat în vigoare în ianuarie 1999, se bazează pe un nou model, cu trei niveluri: comuna (gmina), districtul (powiat) şi voievodatul (województwo), care funcţionează pe principiile descentralizării şi auto-guvernării. În noua diviziune administrativă, comunele şi districtele reprezintă unităţi de guvernare locală, iar statutul voievodatelor este acela de unitate de conducere, responsabilă de executarea politicii regionale, fiind unitatea de înalt nivel teritorial cu o guvernare mixtă între guvernul central şi auto-guvernare. Polonia are deci 16 regiuni care au putere, comparabile cu regiunile autonome din Spania sau Italia. Acestea au un parlament local, „sejmik”, şi un consiliu executiv condus de un preşedinte numit „marszałek”. Regiunile colectează anumite impozite, atât de la persoane fizice cât şi de la întreprinzătorii privaţi.

Majoritatea fondurilor concepute pentru a dezvolta zonele regionale, în alte cuvinte, banii UE pentru drumuri, spitale, educaţie, sunt sub managementul autorităţilor regionale. Aceste autorităţi negociază direct cu Comisia Europeană. Ministerul Dezvoltării Regionale participă la aceste discuţii, dar nu le dictează regiunilor ce să facă. Deşi guvernul este responsabil pentru 68 de miliarde de euro, s-a convenit ca 25% din această sumă să fie gestionată la nivel regional. Spre deosebire de prima perioadă de finanţare, 2004-2006, când regiunile aveau un control mai limitat (anumite Programe Operaţionale erau gestionate doar parţial de regiuni), pentru perioada 2007-2013 regiunile vor avea controlul total asupra unui sfert din fondurile europene. Polonia şi Italia sunt singurele ţări care au negociat un instrument suplimentar, un supliment de bani, care este dat ca un premiu pentru cei care au cele mai mari realizări de absorbţie din cadrul programelor operaţionale. Datorită acestui mecanism, polonezii au obţinut fonduri suplimentare de la UE, după cum susţine şi Elzbieta Bienkowska.

Procesul de descentralizare

În Polonia, dezvoltarea societăţii civile şi a comportamentului democratic, precum şi creşterea activităţilor economice nu ar fi fost posibile fără reforma administrativă şi procesul de descentralizare, realizate în două etape, în termen de zece ani: 1989-1999.

Ca şi în cazul României, structura şi principalele reguli de funcţionare ale administraţiei publice în Polonia au fost create între 1944 şi 1989, în conformitate cu principiile politice şi circumstanţele din acea perioadă. Sistemul administrativ a fost centralizat şi se baza pe dominaţia structurilor ministeriale şi departamentale. Înainte de 1989 funcţionau două niveluri ale administraţiei publice, regiunea centrală şi cea locală, dar ambele au fost controlate de către stat. Sistemul a fost extrem de centralizat şi nu atât de eficient pentru reprezentanţii locali şi regionali. „Ceea ce noul sistem a moştenit de la sistemul vechi a fost un amestec foarte dăunător între politică şi funcţiile pur administrative, care a creat o diviziune neclară între responsabilitatea politică şi competenţele administrative”, scria profesorul Michal Kulesza, directorul departamentului de Administraţie Publică din cadrul Universităţii din Varşovia.

Procesul de tranziţie politică şi economică început după 1989 a dus la renaşterea autonomiei locale în Polonia. După 1989, experţii polonezi au decis să aleagă o cale diferită în comparaţie cu celelalte ţări post-comuniste: descentralizarea afacerilor publice. În martie 1990 a fost amendat „Actul de auto-guvernare teritorială” şi în mai 1990 au avut loc primele alegeri municipale libere din Europa Centrală şi de Est. Procesul de descentralizare a început la cel mai mic nivel al administraţiei publice şi rolul „Gmina” (municipalităţilor), a fost întărit. Era de aşteptat ca recent introdusele unităţi de auto-guvernare teritorială (TSU) să reducă birocraţia şi costurile administraţiei publice. Chiar şi aşa, sistemul polonez administrativ era încă dominat de centralism din punct de vedere birocratic. Existenţa a 49 de judeţe a creat o birocraţie excesivă, care a făcut administraţia publică să fie extrem de costisitoare. A doua rundă a reformei unităţilor de auto-guvernare teritorială din Polonia a intrat în vigoare în ianuarie 1999, atunci când au fost create alte două niveluri de TSU: districtele (powiat) şi regiunile sau voievodatele (województwo). Între ele nu există subordonare, comuna nu este subordonată districtului sau voievodatului şi în mod similar districtul nu este dependent de voievodat. Comunele şi districtele sunt unităţi ale administraţiei publice locale şi regiunile au unităţi de guvernare regională.

Procesul de descentralizare în Polonia este exemplul unui efort de succes al statului. Reforma a facilitat buna funcţionare a democraţiei şi a economiei poloneze şi a ajutat ţara în procesul de integrare europeană. Efectele procesului de descentralizare au dus la o gestionare eficientă a administraţiei publice, care acţionează la diferite niveluri, precum şi la îmbunătăţirea cooperării şi a concurenţei între diferitele nivele de administraţie.

Stabilitate politică şi guvernare eficientă

Reforma descentralizării din 1999 a conferit responsabilitate deplină unităţilor de auto-guvernare teritorială pentru dezvoltarea economică a regiunilor. Odată cu transformarea economică au crescut şi disparităţile regionale şi sociale din Polonia, acestea devenind tot mai evidente. Similar cu situaţia din România, există trei tipuri de disparităţi: o diferenţă constantă între est şi vest, discrepanţele mari dintre capitală şi restul ţării, precum şi între zonele rurale şi cele urbane. Ministerul Dezvoltării Regionale a fost creat în 2005 pentru a coordona politicile regionale şi instrumentele de finanţare ale UE, dovedind un angajament politic pentru îmbunătăţirea dezvoltării teritoriale şi a coordonării multi-sectoriale.

Elzbieta Bienkowska a fost numită ministru al Dezvoltării Regionale în noiembrie 2007. Anterior, aceasta a lucrat în absorbţia fondurilor europene în calitate de director al Departamentului pentru Dezvoltare Regională şi de programe coordonate conţinute în Planul Naţional de Dezvoltare. Ca ministru de Dezvoltare Regională, obiectivul principal este de a atrage şi de a gestiona fondurile europene, care ar trebui să fie folosite ca un motor de investiţii pentru economia poloneză. Rezultatele obţinute până în prezent au contribuit la performanţa Poloniei de a fi singura ţară europeană a cărei economie nu a fost afectată de recesiune în timpul crizei. Stabilitatea şi voinţa politică, precum şi menţinerea personalului implicat în gestionarea fondurilor UE, au fost factorii fundamentali care au contribuit la un proces de absorbţie mai bun. În timp ce în România s-au schimbat ministerele şi miniştrii responsabili pentru gestionarea politicii regionale (în perioada 2008-2011 au fost implicaţi trei miniştri diferiţi: László Borbély, Vasile Blaga şi Elena Udrea), fapt care a creat o confuzie totală, la nivelul administrativ al ministerelor în Polonia, Elzbieta Bienkowska a reuşit să conducă cu succes ministerul responsabil cu politica regională din anul 2007 până în prezent.

În Polonia, Ministerul Dezvoltării Regionale coordonează toţi banii comunitari, ceea ce se încearcă şi în România cu înfiinţarea Ministerului Afacerilor Europene în 2011. Toate Programele Operaţionale trec prin acest minister. Din peste 2.000 de comune poloneze doar 30 nu au încercat să acceseze fonduri europene. Reprezentanţii unităţilor de auto-guvernare teritorială de stat au fost evaluaţi în funcţie de modul în care se străduiesc să obţină fonduri europene. În perioada 2004-2006, personalul de la Ministerul Dezvoltării Regionale a fost schimbat la fiecare şase luni, astfel încât ulterior guvernul polonez a decis să majoreze veniturile angajaţilor, pentru ca salariul să devină competitiv cu salariile existente pe piaţă. În acest fel, s-a asigurat o continuitate a expertizei în sectorul public, specialiştii nefiind tentaţi să plece spre sectorul privat.

Polonia a realizat într-un timp scurt progrese remarcabile spre o guvernare multi-nivel şi şi-a orientat politica de dezvoltare regională spre o concentrare mai mare asupra competitivităţii. Ar trebui subliniat faptul că Polonia a reuşit să negocieze cu Comisia Europeană, astfel că programele operaţionale regionale au fost create pentru fiecare regiune NUTS II din cele 16 voievodate, în funcţie de nevoile lor specifice. Chiar dacă Programul Operaţional Regional conţine obiective şi măsuri care acoperă nevoile de dezvoltare la nivel naţional, majoritatea priorităţilor diferă între regiuni, iar punerea în aplicare a acestora diferă în funcţie de structura socio-economică şi situaţia voievodatelor şi a strategiei de dezvoltare. Cele mai multe sarcini de implementare ale fondurilor structurale au fost investite spre entităţile regionale de auto-guvernare, pentru identificarea proiectelor, pentru audit, pentru verificările de plată, de monitorizare şi de certificare.

Pentru perioada 2007-2013 regiunile poloneze joacă un rol important, administrând 25% din fondul de coeziune. Sub cele 16 Programe Operaţionale (PO) Regionale (pentru fiecare regiune), PO Polonia de Est şi o componentă regională a PO de resurse umane,aproape 24,8 miliarde de euro au fost alocaţi pentru investiţii în voievodate. Dezvoltarea celor 16 PO este justificată de procesul descentralizat de dezvoltare regională, de creşterea eficienţei activităţilor de dezvoltare derulate de către administraţia publică, precum şi de utilizarea eficientă a fondurilor structurale de către regiuni în perioada 2004-2006. Un alt PO, care se concentrează pe dezvoltarea regională şi care a fost proiectat pentru a reduce decalajele disparităţilor dintre regiuni poloneze, este PO Polonia de Est, creat cu scopul de a accelera

ritmul de dezvoltare socio-economică în estul Poloniei, mai precis în următoarele regiuni: voievodatele Podkarpackie, Podlaskie, Świętokrzyskie şi Warmińsko – Mazurskie, regiuni ce au un PIB mic în comparaţie cu celelalte zone ale Poloniei.

Utilizarea de parteneriate publice-private (PPP), crearea unui sistem eficient de angajaţi în sectorul public, eliminarea riscurilor de politizare a serviciului public şi clarificarea distribuţiei competenţelor între regiuni, districte şi municipii au fost măsuri care s-au luat cu scopul de a îmbunătăţi eficienţa cadrului de guvernare multi-nivel şi a politicii de dezvoltare regională.

Citeste tot articolul si comenteaza pe Contributors.ro