Cine conduce Administrația Publică: politicieni sau tehnocrați? Un studiu longitudinal al numirilor ministeriale în România post-comunistă

În cele 10.999 de zile de guvernare luate în considerare (din 16 octombrie 1991 până în 25 noiembrie 2021), România a avut 567 de mandate ministeriale, cu numirea a 386 de persoane diferite, rezultând o medie de 430,66 zile pentru fiecare mandat ministerial, arată o lucrare publicată de doi cercetători, dr. Cătălin Raiu (Facultatea de Administrație și Afaceri -Universitatea București) și Laura Mina- Raiu (Facultatea de Administratie si Management Public din cadrul ASE).

Din cele 567 de mandate ministeriale, 461 au fost politice (81,3%), 97 au fost tehnocrați (17,1%) iar în 9 cazuri (1,6%) tehnocrații au devenit oameni politici în timpul mandatelor lor.

Cercetările anterioare, în care se analizează doar perioada 1991-2014, deci înainte de depunerea jurământului primului cabinet în întregime tehnocrat (condus de Dacian Cioloș), arată următoarele date: 392 de mandate ministeriale, dintre care 332 de numiri politice (84,6%), 53 de tehnocrați (13,5%) și 7 (1,7%) mandate asumate inițial de tehnocrați, care ulterior au devenit politicieni.

• Pentru perioada 1991–2014, durata medie a unui mandat ministerial a fost de 473,8 zile sau 32,3% din întreaga durată a unui mandat (1.465 zile), ceea ce este cu doar 3% mai mare decât în perioada 1991–2021 (29,39%) ( Raiu, 2015).

Am testat și ipoteza secundară, conform căreia tehnocraților li se oferă în principal ministere tehnice care aplică politici publice ale căror rezultate nu sunt observate direct sau imediat de către electorat, cum ar fi Afaceri Interne, Transporturi, Industrie, Mediu etc.

În acest caz, ipoteza este invalidată întrucât diferența dintre portofoliile tehnice față de cele umane în ceea ce privește numirea tehnocraților este imperceptibilă.

Totuși, cel mai important rezultat al cercetării este cel legat de distribuția grafică a prezenței tehnocraților în funcțiile de miniștri în perioada 1991–2021, prezentat în figura de mai jos:

Aceste rezultate arată că regimul democratic românesc este caracterizat la nivelul de vârf al sectorului public prin instabilitate și fragmentare și că nu există o prezență coerentă continuă a tehnocraților în funcții ministeriale, ca în majoritatea celorlalte țări europene.

Deși foarte puține cabinete ministeriale au rămas fără tehnocrați, devenind tolerate și o formă de guvernare de la sine înțeleasă, nu există nicio legătură cauzală între numărul tehnocraților și evenimentele politice majore.

Prezența consistentă și ridicată a tehnocraților de la începutul anilor 1990 corespunde anilor în care au fost construite partidele politice iar nevoia de legitimitate a regimului a fost foarte mare. Există, de asemenea, o prezență mai mare a tehnocraților după 2014 care ar putea fi explicată prin progresul neoliberal, caracterizat printre altele și printr-un impuls al tehnocrației economice în statele în care este nevoie de o tranziție rapidă către o piață liberă (Kiely , 2017, p. 726 și p. 737).

Concluzii

Concluziile cercetării arată că ambele tipuri de relații cu tehnocrații sunt prezente. Există reminiscențe ale unui trecut comunist care includ o disjuncție între „a face politică” (limitat la campanii electorale, crearea și dizolvarea alianțelor politice și ocuparea funcțiilor publice) și „a guverna” (limitată în principal la satisfacerea cerințelor și standardelor externe, cum ar fi acceptarea în Uniunea Europeană, accesul la spațiul Schengen etc.) ca acțiuni mai degrabă tehnice și trans-partizane.

Nu se poate vorbi de tehnocrație sau chiar de tehnocrație economică în România (Kiely, 2017, p. 737) ca un antidot, chiar și marginal la problemele economice, ci mai degrabă de experimente izolate prin care diverși tehnocrați au fost cooptați în funcții ministeriale , tendință similară în alte state europene.

Momentele în care tehnocrații au fost chemați să guverneze nu sunt neapărat asociate cu episoade de criză politică, cu excepția instalării Cabinetului tehnocrat condus de Dacian Cioloș, când a existat o nemulțumire majoră în societate și o lipsă de încredere generală în politicieni în urma tragicului. incendiu la clubul de noapte Colectiv (31 octombrie 2015), dar și ca tactică electorală, când majoritatea partidelor politice au aprobat și îmbrățișat propunerea președintelui României Klaus Iohannis de a accepta un cabinet complet apolitic și tehnocrat pentru o perioadă limitată de aproximativ 14 luni. Încrederea populației într-un cabinet tehnocrat a scăzut ulterior drastic (INSCOP, 2016).

Cu toate acestea, cooptarea tehnocraților în cabinetele Guvernului României este destul de frecventă pentru a confirma ipoteza conform căreia România se înscrie într-o tendință europeană de schimbare a paradigmei guvernamentale care își mută centrul de greutate de la un angajament ideologic la un nou tip specific tehnocrației (Pabst, 2010) și care este mai degrabă interesat de „cum se face” (în mare parte prin statul de drept și expertiză) decât de „ce se face” (Sánchez-Cuenca, 2020). , pp. 44–45).

Schimbarea paradigmei teoriei administrative are loc în cadrul unui guvern a cărui orientare este consensul social și reprezentativitatea politică față de un nou guvern de management public și chiar într-un regim post-democratic care oferă răspunsuri tehnice la problemele politice.

Această cercetare deschide calea către alte ipoteze de lucru și direcții de cercetare viitoare, în special în ceea ce privește o analiză detaliată a modalităților de recrutare a tehnocraților pentru funcții de secretar de stat/ministeriale junior.

O astfel de analiză ar putea evidenția anumite modele profiluri de „tehnocrați” pe baza mai multor indicii care au reieșit din această cercetare. De exemplu, există o anumită zonă comună de recrutare pentru tehnocrați? Mediul universitar sau de afaceri? Există cazuri de tehnocrați falși sau de fațadă, plasați strategic în administrația publică de către partidele politice ?

Astfel de întrebări de cercetare sunt menite să ofere o analiză și mai profundă a relațiilor dintre cunoaștere și putere în administrația publică, identificând în același timp nu numai instrumente de cooptare a tehnocraților în funcții politice, ci și motive profunde din spatele acestei abordări.

Context

În ultimii ani, în unele state europene, au existat numiri de miniștri fără nicio pregătire politică, dar cu o excelentă reputație profesională sau academică. Acestea sunt persoane care s-au descurcat foarte bine în domeniile lor de expertiză și cărora li s-au încredințat portofolii ministeriale, de obicei pentru o perioadă scurtă, ale căror mandate sunt legate de priorități guvernamentale destul de specifice și clare.

De exemplu, guvernul italian a fost condus de finanțistul Mario Monti timp de 18 luni începând cu noiembrie 2011, în timp ce Guvernul României a fost condus de Dacian Cioloș timp de peste 1 an, începând cu noiembrie 2015. Ambele cabinete guvernamentale au fost conduse de persoane care nu au candidat la alegeri pe listele vreunui partid politic și, prin urmare, pot fi considerate guverne în întregime tehnocrate.

Dar aceste două exemple sunt doar vârful aisbergului, deoarece în Italia, România și alte țări europene există mai multe cabinete guvernamentale care includ miniștri care se potrivesc descrierii tehnocraților, recrutați din mediul academic, administrativ, de afaceri, financiar sau chiar non- mediul organizației guvernamentale (Kiely, 2017, p. 739).

Studii recente au arătat că lucrătorii din sectorul public găsesc mai multă încredere în instituțiile reprezentative decât în miniștrii tehnocrați (Migchelbrink, 2023), dar și că există o tendință europeană de a numi tehnocrați ca miniștri, deși, „guvernele tehnocrate depline rămân extrem de rare în democrațiile UE. (McDonnell și Valbruzzi, 2014).

Imediat după Revoluția din decembrie 1989, multe posturi guvernamentale au fost oferite experților în diferite a persoane care nu erau membri ai partidelor politice (Barbu, 2009). Pe toată perioada analizată, România a avut un nivel ridicat de instabilitate guvernamentală și fragmentare. Niciunul dintre cabinetele formate nu a fost susținut de un singur partid politic care a avut majoritate absolută în Parlament și a fost întotdeauna nevoie de guvernare în coaliție (Ștefan, 2018).

Negocierile dintre partidele politice care formau coaliții de guvernare au inclus uneori chiar și oferirea de posturi ministeriale unor persoane care nu erau membre ale unui partid politic și în jurul cărora partidele de coaliție au creat consens.

O altă caracteristică a perioadei post-comuniste este legată de faptul că unele ministere erau conduse de persoane recunoscute pentru expertiza sau influența lor într-un anumit domeniu, indiferent de mediul lor politic (Barbu, 2016).

Ca atare, nici un moment în cei 30 de ani analizați nu a fost pus ministru al Educației o persoană de altă profesie decât cea de profesor, în cel de ministru al afacerilor externe altcineva decât un diplomat sau în fotoliul de ministru al Sănătății (cu o singură excepție) decât un medic.

Rezultatul cercetării trebuie interpretat în contextul unui regim politic aflat în proces de democratizare și consolidare a capacității organizatorice a partidelor politice, dar care nu a efectuat o schimbare de paradigmă semnificativă în cadrul administrației publice. O altă observație relevantă specifică României a fost că, cu excepția lui Sorin Grindeanu, niciun alt fost premier nu a revenit în funcția de ministru în perioada analizată.

Referințe:

1. Aberbach, J.D., Putnam, R.D. and Rockman, B.A., Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge: Harvard University Press, 1981.

2. Alexiadou, D. and Gunaydin, H., ‘Commitment or Expertise? Technocratic Appointments as Political Responses to Economic Crises’, 2019, European Journal of Political Research, vol. 58, no. 3, pp. 845–865.

3. Alexiadou, D., Spaniel, W. and Gunaydin, H., ‘When Technocratic Appointments Signal Credibility’, 2021, Comparative Political Studies, vol. 55, no. 3, pp. 386–419.

4. Aligica, P.D., ‘Public Administration and the Classical Liberal Perspective: Criticism, Clarifications, and Reconstruction’, 2017, Administration & Society, vol. 49, no. 4, pp. 530–551.

5.Barbu, D., Au cetățenii suflet? O teologie politică a societăților post-seculare [Do Citizens Have Souls? A Political Theology of Post-Secular Societies], Bucharest: Editura Vremea, 2016.

6.Barbu, D., Die abwesende Republik, Leipzig: Frank & Timme, 2009.

7.Bertsou, E. and Caramani, D., The Technocratic Challenge to Democracy, Routledge, 2020.

8.Brunclík, M. and Parízek, M., ‘When are Technocratic Cabinets Formed?’, 2018, Comparative European Politics, vol. 17, pp. 759–777.

9. Burnham, J., The Managerial Revolution. What is Happening in the World, New York: The John Day Company, 1941.

10. Centeno, M.A., ‘The New Leviathan: The Dynamics and Limits of Technocracy’, 1993, Theory and Society, vol. 22, no. 3, pp. 307–335.

11. Christensen, J. and Mandelkern, R., ‘The Technocratic Tendencies of Economists in Government Bureaucracy’, 2022, Governance, vol. 35, pp. 233–257.

12. Collier, D., (ed.) The New Authoritarianism in Latin America, Princeton: Princeton University Press, 1979.

13. Crouch, C., Post-Democracy after the Crises, John Wiley & Sons, 2020.

14. Etzioni-Halevy, E., Bureaucracy and Democracy. A Political Dilemma, revised ed., London: Routledge & Kegan Paul, 2010 [1983].

15. Farmer, D.J., The Language of Public Administration: Bureaucracy, Modernity, and Postmodernity, Alabama: University of Alabama Press, 1995.

16. Foucault, M., Security, Territory, Population: Lectures at the Collège De France. 1977-1978, Palgrave-Macmillan, 2007.

17. Foucault, M., The Order of Things: An Archaeology of the Human Sciences, 1970.

18. Hamren, R., ‘Natural Resources in Central Europe. Legal Framework’, 1996, New Law Journal, vol. 146, pp. 1235–1245.

19. Helms, L., ‘Why Do Parties Select Non-Partisan Ministers? The Paradox of Ministerial Selection in Austria’, 2022, Representation, vol. 59, no. 3, pp. 1–18.

20. Ilonszki, G. and Ștefan, L., ‘Variations in the Expert Ministerial Framework in Hungary and Romania: Personal and Institutional Explanations’, in Costa Pinto, A., Cotta, M. and Tavares de Almeida, P. (eds.), Technocratic Ministers and Political Leadership in European Democracies, Palgrave-Macmillan, 2018, pp. 203–233.

21. INSCOP, ‘Doar 38,5% dintre români mai preferă un guvern de tehnocraţi’ [Only 38.5% of Romanians Still Prefer a Government of Technocrats], April 12, 2016, [Online] available at https://www.inscop.ro/12-aprilie-2016-revista-22-inscop-doar-385-dintre-romani-mai-prefera-un-guvern-de-tehnocrati/, accessed on March 3, 2023.

22.Kaltenegger, M. and Ennser-Jedenastik, L., ‘Who’s Fit for the Job? Allocating Ministerial Portfolios to Outsiders and Experts’, 2022, European Political Science Review, vol. 14, no. 4, pp. 618–634.

23. Kiely, R., ‘From Authoritarian Liberalism to Economic Technocracy: Neoliberalism, Politics and De-democratization’, 2017, Critical Sociology, vol. 43, no. 4-5, pp. 725–745.

24. Kim, J., ‘Rethinking Public Administration and the State: A Foucauldian Governmentality Perspective’, 2021, International Review of Public Administration, vol. 26, no. 2, pp. 175–191.

25.Korosenyi, A., ‘Political Representation in Leader Democracy’, 2005, Government and Opposition, vol. 40, no. 3, pp. 371–373.

26. Lavezzolo, S., Ramiro, L. and Fernández-Vázquez, P., ‘Technocratic Attitudes in COVID-19 Times: Change and Preference over Types of Experts’, 2022, European Journal of Political Research, vol. 61, no. 4, pp. 1123–1142.

27. Lowi, T.J., ‘The State in Political Science: How We Became What We Study’, 1992, American Political Science Review, vol. 86, no. 1, pp. 1–7.

28. Maasen, S. and Weingart, P. (eds.), Democratization of Expertise?: Exploring Novel Forms of Scientific Advice in Political Decision-Making, Sociology of the Sciences Yearbook series, vol. 24, Springer Science & Business Media, 2006.

29. Mair, P., Ruling the Void: The Hollowing of Western Democracies, Verso, 2013.

30. Manin, B., The Principles of Representative Government, Cambridge University Press, 1997.

31. Mansharamani, V., ‘Keep Experts on Tap, Not on Top’, Harvard Business Review, July 23, 2012, [Online] available at https://hbr.org/2012/07/keep-experts-on-tap-not-on-top, accessed on March 3, 2023.

32. Massingham, P., ‘An Aristotelian Interpretation of Practical Wisdom: The Case of Retirees’, 2019, Palgrave Communications, vol. 5, DOI: 10.1057/s41599-019-0331-9.

33. McDonnell, D. and Valbruzzi, M., ‘Defining and Classifying Technocrat-led and Technocratic Governments’, 2014, European Journal of Political Research, vol. 53, pp. 654–671.

34. Meynaud, J., Technocracy, New York: Free Press, 1964.

35. Migchelbrink, K., ‘Public Sector Workers’ Support for Technocracy. Comparative Evidence from 25 European Countries’, 2023, Governance, DOI: 10.1111/gove.12777.

36. Mosca, G., ‘On the Ruling Class’, in Parsons, T. (ed.), Theories of Society: Foundations of Modern Social Theory, New York: Free Press, 1961.

37. Muller, I.W., Democracy Rules, Penguin Random House, 2021.

38. Overeem, P., ‘The Value of The Dichotomy: Politics, Administration, and The Political Neutrality of Administrators’, 2005, Administrative Theory & Praxis, vol. 27, no. 2, pp. 311–329.

39.

Overeem, P., The Politics-Administration Dichotomy: A Reconstruction, 2010, Doctoral Thesis, [Online] available at https://hdl.handle.net/1887/14560, accessed on March 3, 2023.

40. Pabst, A., ‘The Crisis of Capitalist Democracy’, 2010, Telos, vol. 152, pp. 44–67. DOI: 10.3817/0910152044.

41. Pastorella, G., ‘Technocratic Governments in Europe: Getting the Critique Right’, 2015, Political Studies, vol. 64, no. 4, pp. 948–965.

42. Pinto, A.C. and Tavares de Almeida, P., ‘The Primacy of Experts? Non-partisan Ministers in Portuguese Democracy’, in Costa Pinto, A., Cotta, M. and Tavares de Almeida, P. (eds.), Technocratic Ministers and Political Leadership in European Democracies, Palgrave Macmillan, 2018, pp. 111–137.

43. Profiroiu, C.M. and Negoiță, I.C., ‘Public Administration Reform in Romania: Assessing the Past and Looking into the Future’, 2022, Transylvanian Review of Administrative Sciences, Special Issue, pp. 150–168.

44. Putnam, R., ‘Elite Transformation in Advanced Industrial Societies. An Empirical Assessment of the Theory of Technocracy’, 1977, Comparative Political Studies, vol. 10, no. 3, pp. 383–412.

45. Raiu, C., ‘The State of Science. A Statistical Analysis on Romanian Ministerial Population’, 2015, South-East European Journal of Political Science, vol. III, no. 1, pp. 63–74.

46. Ribbhagen, C., ‘What Makes a Technocrat? Explaining Variations in Technocratic Thinking among Elite Bureaucrats’, 2011, Public Policy and Administration, vol. 26, no. 1. DOI: 10.1177/0952076709357979

47. Runciman, D., Confronting Leviathan: A History of Ideas, Profile Books, 2021.

48. Sánchez-Cuenca, I., ‘Neoliberal Technocracy: The Challenge to Democratic Self-Government’, in Bertsou, E. and Caramani, D. (eds.), The Technocratic Challenge to Democracy, Routledge, 2020, pp. 44–60.

49. Sartori, G., The Theory of Democracy Revisited. Part Two: The Classical Issues, Chatham: Chatham House Publishers, 1987.

50. Scharpf, F., Governing in Europe: Effective and Democratic?, Oxford: Oxford University Press, 1999.

51. Schmitt, C., ‘The Age of Neutralizations and Depoliticizations (1929)’, Telos, vol. 1993, no. 96, pp. 130-142.

52. Schmitt, C., Legality and Legitimacy, Duke University Press, 2004.

53. Scott, J.C., Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed, Yale University Press, 2020.

54. Semenova, E., ‘Expert Ministers in New Democracies: Delegation, Communist Legacies, or Technocratic Populism?’, 2020, Politics and Governance, vol. 8, no. 4, pp. 590–602.

55. Souliotis, N., Klironomos, N. and Karoulas, G., ‘The Rise of Technocrats in Greek Ministerial Elites: Evidence from 1989 to 2021’, in Kakepaki, M. and Kountouri, F. (eds.), Parliamentary Elites in Transition. Political Representation in Greece, Palgrave Macmillan Cham, 2023, pp. 205–229.

56. Ştefan, L., ‘Recruitment of Technocrats in Romanian Cabinets’, in Vogel, L., Gebauer, R. and Salheiser, A. (eds), The Contested Status of Political Elites. At the Crossroads, Routledge, 2018, pp. 140–159.

57. Ştefan, L., Pathways to Cabinet: Selecting Ministers in Post-Communist Romania, Vienna: SFB, 2009.

58. Stepan, A., State and Society, Princeton: Princeton University Press, 1978.

59. Stivers, C., Governance in Dark Times: Practical Philosophy for Public Service, Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2008.

60. Tribe, K., ‘Max Weber’s ‘Science as a Vocation’: Context, Genesis, Structure’, 2018, Sociologica, vol. 12, no. 1, pp. 125–136.

61. Vittori, D., Paulis, E., Pilet, J.-B. and Rojon, S., ‘Do Technocrats Boost the Acceptance of Policy Proposals among the Citizenry? Evidence from a Survey Experiment in Italy’, 2023, Electoral Studies, vol. 81, February 2023, 102566.

62. Weber, M., ‘Science as a Vocation’, 1958, Daedalus, vol. 87, no. 1, pp. 111–134.

63. Weingart, P., ‘Scientific Expertise and Political Accountability: Paradoxes of Science in Politics’, 1999, Science and Public Policy, vol. 26, no. 3, pp. 151–161.

64. Zulean, M., Andreescu, L., Gheorghiu, R., Roescu, A.M. and Curaj, A., ‘Romanian Public Administration Reform 2.0: Using Innovative Foresight Methodologies to Engage Stakeholders and the Public’, 2017, Foresight, vol. 19, no. 3, pp. 261–279.