Clarificarea naturii juridice a PUZ – probleme practice

Recent, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit pe calea procedurii recursului în interesul legii, cu caracter general obligatoriu, că hotărârile de consiliu local (HCL) prin care se aprobă planurile urbanistice zonale (PUZ) sunt acte administrative cu caracter normativ.

Această calificare prezintă importante consecințe practice, cum ar fi:

• doar în cazul actelor individuale este obligatorie chemarea în judecată, alături de organul emitent, și a beneficiarului actului, sub sancțiunea respingerii cererii ca inadmisibilă;
• spre deosebire de actele administrative cu caracter individual, actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiectul excepției de nelegalitate; controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ numai în cadrul acțiunii în anulare;
• actele administrative normative intră în vigoare la data aducerii acestora la cunoștință publică, pe când actele administrative cu caracter individual devin obligatorii la data comunicării acestora persoanelor cărora li se adresează.

Da, la prima vedere, principala consecință practică a acestei calificări ar fi aceea că, în conformitate cu prevederile 7 alin. (1)* și art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, orice persoană interesată ar putea pune oricând sub semnul întrebării legalitatea oricărui PUZ, prin formularea unei plângeri prealabile la autoritatea emitentă. În realitate, art. 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul instituie o excepție de la imprescriptibilitatea atacării actelor administrative normative, arătând că dreptul de a ataca hotărârea de aprobare a unei documentații de urbanism (categorie căreia i se circumscrie și PUZ) se prescrie în termen de 5 ani de la data aprobării acestei hotărâri. Fiind vorba despre un termen de prescripție, acesta este supus cauzelor de suspendare și întrerupere prevăzute de art. 2532 și următoarele din Codul civil.

Având în vedere jurisprudența contradictorie anterioară, tranșată de instanța supremă, nu puține sunt cazurile în care instanțele judecătorești au apucat să respingă în mod definitiv acțiuni în anularea unor PUZ-uri pe considerentul că plângerile prealabile au fost formulate cu depășirea termenului de 30 de zile obligatoriu pentru atacarea actelor administrative cu caracter individual. Ar mai putea reclamanții din acele dosare să demareze noi proceduri judiciare, bazate de această dată pe interpretarea general obligatorie dată de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 12/2021? Din punctul nostru de vedere, răspunsul este negativ, pentru că ar contrazice efectul pozitiv al autorității de lucru judecat de care se bucură hotărârea pronunțată rămasă definitivă.

În acest sens, în doctrină** s-a reținut că „Efectul autorității de lucru judecat este atașat hotărârii judecătorești, indiferent de calitatea soluției pronunțate. Prin urmare, dacă o instanță constată că s-a săvârșit o greșeală de judecată într-o hotărâre anterioară, nu numai că nu poate să o îndrepte, dar trebuie ca în propria hotărâre să se conformeze lucrului deja judecat”. Mai mult decât atât, autoritatea de lucru judecat nu vizează numai reclamantul, ci și succesorii universali sau cu titlu universal ai acestuia, precum și dobânditorii cu titlu particular ai imobilului situat în cadrul teritoriului de acțiune al PUZ, astfel încât nici aceste persoane nu ar putea formula o nouă acțiune în anulare în situația în care există deja o hotărâre judecătorească prin care s-a respins cererea de anulare a PUZ ca urmare a tardivității plângerii prealabile.

În schimb, orice altă persoană interesată, care nu a formulat plângere prealabilă anterior, poate declanșa o nouă procedură judiciară dacă, bineînțeles, se mai află în termenul de 5 ani prevăzut de 64 alin. (3) din Legea nr. 350/2001. Într-o astfel de ipoteză, nu este întrunită identitatea de reclamanți, astfel încât nu poate opera efectul pozitiv al autorității de lucru judecat. Pe de altă parte, nu poate opera nici efectul negativ al autorității de lucru judecat, întrucât noul reclamant poate să aducă în discuție un element nou, care nu a fost analizat de instanța care a soluționat primul litigiu.

Chiar dacă reclamantul căruia i s-a respins acțiunea pentru că a depășit termenul de 30 de zile pentru depunerea plângerii prealabile nu mai poate formula o nouă acțiune, acesta este, totuși, îndrituit, în anumite condiții, la formularea unei cereri de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă. Acest motiv de revizuire vizează situația în care, după darea hotărârii, s-au descoperit înscrisuri doveditoare (în speță, decizia pronunțată de ICCJ), care nu au putut fi înfățișate dintr-o împrejurare mai presus de voința părților.

Spunem că acest drept la revizuire operează numai în anumite condiții, întrucât pentru a fi admisibilă o cerere de revizuire întemeiată pe dispozițiile art. 509 alin. (1) pct. 5 C. pr. civ., este necesar ca înscrisul invocat să fi existat la data când a fost pronunțată hotărârea care se cere a fi revizuită. În jurisprudență s-a decis însă că o derogare de la această regulă ar interveni în situația în care înscrisul constă într-o hotărâre judecătorească, intervenită după soluționarea litigiului în fond, caz în care condiția preexistenței înscrisului se raportează la data introducerii cererii care a dus la pronunțarea hotărârii respective. Așadar, Decizia ICCJ nr. 12/2021 ar putea fi invocată într-o cerere de revizuire întemeiată pe art. 509 alin. (1) pct. 5 C. pr. civ., însă numai pentru atacarea hotărârilor date după sesizarea ICCJ pentru pronunțarea recursului în interesul legii, adică după data de 13 aprilie 2021.

O ultimă problemă pe care o aducem în discuție se referă la faptul că recursul în interesul legii pronunțat de Înalta Curte se referă numai la PUZ, ceea ce înseamnă că nu a fost clarificată natura juridică a celorlalte documentații de urbanism. Dacă în ceea ce privește planul urbanistic general (PUG), care are un nivel superior față de PUZ, sunt pe deplin aplicabile considerentele reținute în cuprinsul Deciziei nr. 12/2021 cu privire la PUZ, fiind clar că este vorba de asemenea despre un act administrativ normativ, în cazul planului urbanistic de detaliu (PUD), este posibil ca instanțele să exprime în continuare opinii divergente.

Astfel, din cuprinsul art. 48 din Legea nr. 350/2001 rezultă că PUZ are caracter de reglementare specifică pentru o parcelă în relație cu parcelele învecinate și se elaborează numai pentru reglementarea amănunțită a prevederilor stabilite prin PUG sau PUZ. Întrucât, spre deosebire de PUG și PUZ, PUD reglementează situația unei parcele individualizate, în jurisprudență*** s-a reținut că PUD este act administrativ individual.

În același sens au fost invocate și dispozițiile art. 48 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 350/2021, potrivit cărora planul urbanistic de detaliu nu poate modifica planurile de nivel superior. Așadar, spre deosebire de PUZ, care poate modifica PUG, prin PUD nu se pot aduce modificări cu privire la documentațiile de urbanism de rang superior. Această diferență de regim juridic a condus unele instanțe la concluzia că PUD are o altă natură juridică decât PUZ, respectiv PUG, adică este un act administrativ individual.

Partizanii tezei contrare, potrivit căreia PUD este act administrativ normativ, arată însă că, deși PUD se referă la o parcelă determinată, destinatarii acestui act administrativ nu sunt determinați, ci doar determinabili, fiind reprezentați de titularii unui drept real asupra parcelei în discuție. Această din urmă opinie se bazează inclusiv pe Decizia nr. 12/2021, în jurisprudența**** recentă stabilindu-se că argumentele reținute de ICCJ în sensul calificării PUZ ca act administrativ normativ ar fi incidente și în cazul PUD.

Un articol semnat de Dan-Rareș Răducanu, Senior Partner (rraducanu@stoica-asociatii.ro) și Irina Carmen Titorian, Associate (ititorian@stoica-asociatii.ro), STOICA & Asociații.

Note

* A se vedea în acest sens Decizia nr. 12/2021, publicată în Monitorul Oficial la data de 30 septembrie 2021

** Gabriel Boroi, Mirela Stancu, Drept procesual civil. Ediția a 4-a, revizuită și adăugită, Editura Hamangiu, București, 2017, pag. 643;

*** A se vedea în acest sens considerentele Sentinței Civilă nr. 4727/20 iulie 2021, pronunțată de Tribunalul Bucureşti, Secția a II-a de Contencios Administrativ și Fiscal, în cuprinsul căreia s-au reținut următoarele: „[…] planul urbanistic de detaliu reprezintă un act administrativ individual, iar nu normativ. Această concluzie se desprinde din dispozițiile art. 48 alin. 1 din Legea nr. 350/2001, care prevede că ‘Planul urbanistic de detaliu are caracter de reglementare specifică pentru o parcelă în relație cu parcelele învecinate’. În raport de aceste dispoziții legale rezultă că Planul urbanistic de detaliu nu se adresează unui număr nedeterminat de persoane, ci se adresează beneficiarului determinat, respectiv titularului dreptului de proprietate al parcelei la care se referă.”

**** Facem trimitere în acest sens la Decizia civilă nr. 1788/ 22 septembrie 2021, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, în cuprinsul căreia au fost reținute următoarele considerente:

„În acest sens, tribunalul a apreciat judicios că actul administrativ contestat, respectiv HCL Sector 1 București nr. 136/2014 are, prin raportare la prevederile Legii nr. 350/2001, caracter normativ, fiind o hotărâre de consiliu local prin care au fost aprobate documentații de urbanism de tip PUD […]

Caracterul de act normativ al acestui tip de act administrativ a fost, de altfel, confirmat de Înalta Curte De Casație și Justiție – Completul pentru Soluționarea Recursului în Interesul Legii, care, prin Decizia nr. 12/2021 din 28 iunie 2021, a dispus următoarele […] hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal reprezintă un act administrativ cu caracter normativ”.