Cum a câștigat grupul UTI mentenanța sistemului electronic de achiziții publice, după o contestație și o acțiune în instanță /Mărul discordiei: Lipsa accesului la codul sursă

Autoritatea pentru Digitalizarea României (ADR) a încheiat luna trecută un acord cadru pe 3 ani cu o valoare de peste 9,32 milioane de lei (fără TVA) cu grupul UTI, controlat de omul de afaceri Tiberiu Urdăreanu, care a câștigat o licitație deschisă pentru furnizarea de servicii de suport, asistență tehnică și mentenanță software pentru Sistemul Electronic de Achiziții Publice (SEAP). Înainte de a fi atribuită, licitația a fost contestată, o firmă reclamând lipsa accesului la codul sursă al unei aplicații cheie din SEAP, aplicație dezvoltată de UTI, companie ce a dezvoltat noul sistem de achiziții publice în 2018. Situația a fost tranșată în instanță.

Informația pe scurt:

1. Autoritatea pentru Digitalizarea României (ADR) a încheiat luna trecută un acord cadru cu grupul UTI și o firmă parte din același grup pentru asigurarea serviciilor de suport, asistență tehnică și mentenanță software pentru Sistemul Electronic de Achiziții Publice (SEAP). De notat că acest sistem electronic de achiziții publice a fost dezvoltat chiar de UTI în anul 2018.
2. Acordul cadru pentru serviciile de mentenanță are o valoare de peste 9,32 milioane lei (fără TVA), o durată de 3 ani și va fi finanțat din fondurile ADR.
3. Anterior atribuirii, licitația a fost contestată de firma Producton, care a solicitat accesul la codul sursă al unei aplicații cheie din Sistemul Electronic de Achiziții Publice ori anularea acestei licitații.
4. Firma contestatoare a cerut în principal acces la codul sursă al unei aplicații cheie din SEAP, în vederea asigurării viitoarelor servicii de mentenanță evolutivă.
5. Aplicația în cauză se numește Doxlite, a fost dezvoltată de grupul UTI, și este o platformă securizată de management a cererilor și solicitărilor, fiind utilizată chiar de ANAP (n.a Agenția Națională pentru Achiziții Publice) în scopul validării documentațiilor de atribuire.
6. Fiind un produs COTS (‘commercial-off-the-shelf’), aplicația are termeni de licențiere care permit numai dreptul de utilizare, fără a conferi celui care le utilizează drepturi de copyright sau de acces la codul sursă, codul sursă al unui produs de tip COTS fiind considerat de către producătorul software-ului respectiv ca fiind strict confidențial;
7. CNSC a arătat că, în cadrul procedurii Autoritatea pentru Digitalizarea României a luat măsuri de remediere, printr-o clarificare în care a transferat în sarcina sa, asigurarea serviciilor de mentenanță pentru aplicația Doxlite (în funcție de necesitate și oportunitate).
8. Un alt aspect criticat a fost că ADR ar fi limitat întreaga piață de profil la un singur operator economic care, într-o formă sau alta, va face obligatoriu parte din consorțiul câștigător, fapt care a fost contrazis de ADR care a precizat că procedura a permis inclusiv participarea la licitație a unor operatori din afara țării, nu doar din România.
9. CNSC a respins în final contestația firmei Producton care s-a dus în instanță, unde a pierdut definitiv la începutul lunii martie 2021.

Autoritatea pentru Digitalizarea României (ADR) a anunțat în SEAP, în data de 23 martie 2021, atribuirea unui acord cadru cu o valoare de peste 9,32 milioane de lei către firma Altimate, având ca terț susținător grupul UTI. Perioada contractuală este de 36 de luni și este finanțată din bugetul ADR.

Cine sunt câștigătorii serviciilor de mentenanță pentru SEAP și cine a contestat rezultatul

Acționarii firmei Altimate sunt UTI Holdings BV (Olanda) – 99,9981% și UTI Real Estate Development SRL București – 0,0018%. UTI Holdings BV este acționarul majoritar al UTI Grup, principala firmă a grupului controlat de Tiberiu Urdăreanu. El s-a retras de la conducerea UTI Grup în 2015, potrivit Profit.ro.

Este important de menționat că noul sistem electronic de achiziții publice a fost dezvoltat în anul 2018 de către grupul UTI, având ca subcontractor firma Total Soft, contra sumei de 27 milioane de lei (inclusiv TVA).

Noul contract care va asigura mentenanța SEAP în următorii 3 ani a fost atribuit luna trecută la capătul unei licitații deschise care a fost contestată la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC) de către firma Producton, care a solicitat accesul la codul sursă al unei aplicații cheie din Sistemul Electronic de Achiziții Publice ori anularea acestei licitații.

Click pentru a deschide

Înființată în 1993, Producton SRL desfășoară activități de comerț cu ridicata al calculatoarelor, echipamentelor periferice și software-ului și este controlată în mod egal de Mihail Dan Berindei și Olguța Berindei, potrivit site-ului www.termene.ro, citat de Profit.ro.

Potrivit celor mai recente date de la Ministerul de Finanțe, firma Producton a avut în 2019 o cifră de afaceri de 56,4 milioane de lei și un profit de 198.638 de lei, având un număr mediu de 39 de angajați.

CNSC a respins această contestație în data de 12 ianuarie 2021, iar decizia publicată în SEAP arată în amănunt povestea acestui caz.

CITEȘTE AICI INTEGRAL DECIZIA CNSC

Ce reclamații a făcut firma Producton la CNSC și cum a pierdut procesul

În decizia sa, CNSC arată pentru început cum a fost justificată necesitatea și oportunitatea achiziției de către ADR, precum și ofertele primite în perioada de consultare a pieței, astfel:

„- Achiziția este necesară pentru asigurarea menținerii în parametri optimi de funcționare a sistemului SEAP. Având în vedere condiționalitățile impuse de Comisia Europeană, coroborat cu faptul că ADR nu deține resursa umană internă competentă de a asigura aceste servicii cu resurse proprii și ținând cont de complexitatea și importanța sistemului.
– SEAP deservește momentan un număr de peste 175.000 utilizatori înregistrați în sistem, din care 20.858 autorități contractante și 159.003 ofertanți (operatori economici), nevoia de funcționare a sistemului la parametri tehnici optimi este imperios necesară.
– Din cuprinsul documentelor aflate la dosarul cauzei, CNSC arată că ADR a organizat procesul de consultare a pieței în vederea pregătirii achiziției, făcând un anunț în SEAP în acest sens.
– până la data de transmitere a propunerilor, ADR a primit 2 propuneri, astfel:
1. în data de 1 octombrie 2020 – o ofertă conținând o propunere tehnică și una financiară de la un ofertant, numit în continuare ofertant nr. 1
2. în data de 1 octombrie 2020 – un formular de ofertă, conținând mențiuni asupra capitolului 10 – propunerea tehnică din cadrul Caietului de sarcini și o propunere financiară de la un ofertant, numit în continuare ofertant nr. 2.

Din analiza efectuată asupra propunerilor transmise, au reieșit următoarele concluzii:

– din punct de vedere tehnic, în piață există o disponibilitate limitată din partea operatorilor economici astfel încât să fie satisfăcute exigențele și cerințele minime impuse de ADR în caietul de sarcini.

– din punct de vedere financiar, valoarea ofertei primite, elaborate potrivit specificațiilor tehnice cuprinse în Caietul de sarcini, depășește valoarea estimată de autoritatea contractantă.

CNSC a reținut și precizările ADR cu privire la complexitatea SEAP, autoritatea susținând într-un punct de vedere că SEAP este o aplicație de importanță semnificativă la nivel național ce prezintă toate elementele de încadrare în categoria infrastructurilor critice informatice ale statului român, în condițiile legii. Efectele unei nefuncționări sau funcționării necorespunzătoare ale acesteia pot determina consecințe cu impact major asupra întregului flux de achiziții publice de la nivelul instituțiilor publice din România, asupra activității economice a mediului de afaceri implicat în procesul achizițiilor publice sau întârzieri în procesul de absorbție al fondurilor europene.

CNSC a reținut că ADR a furnizat potențialilor ofertanți toate informațiile necesare pentru a asigura o informare completă, corectă și precisă cu privire la cerințele achiziției.

Concluziile CNSC cu pririre la contestația acestei licitații:

autoarea contestației a reclamat faptul că prin răspunsul ADR la una din cerințele de clarificări, Autoritatea pentru Digitalizarea României ar fi transformat o procedură competitivă într-o procedură al cărei rezultat va fi antedeterminat.

Mai exact, firma contestatoare a întrebat următoarele:

„Având în vedere că serviciul securizat al cererilor și solicitărilor din partea utilizatorilor se bazează pe produsul Doxlite (menționat la capitolul 6 în documentația descriptivă), vă rugăm să ne comunicați în ce condiții va fi pus la dispoziție codul sursă al produsului Doxlite și în ce condiții pot fi făcute modificări asupra acestuia?”

Răspunsul ADR la această întrebare a fost următorul:

„Având în vedere că produsul software de tip Doxlite este o licență COTS, în cazul în care prestatorul nu poate asigura mentenanța evolutivă cu resurse proprii, atunci poate face demersuri de subcontractare a serviciilor de mentenanță de la producătorul soluției”.

Prin acest răspuns, precizează CNSC, „autoarea contestării reclamă faptul că autoritatea contractantă (n.a ADR) transformă o procedură competitivă într-o procedură al cărei rezultat va fi antedeterminat de (date anonimizate) atât timp cât niciun operator economic interesat nu va avea acces la codul sursă fără acordul expres al acestuia (evident, contra cost). Față de care solicităm ori punerea la dispoziție a ofertantului câștigător a codului sursă în vederea îndeplinirii cu succes a viitorului contract, ori anularea acestei licitații deschise și lansarea unei noi proceduri de achiziție publică, sub forma unei negocieri fără publicare sau a unei alte forme neconcurențiale de atribuire, pentru a nu simula un mediu concurențial”.

CNSC a reținut apoi că ADR a comunicat printr-un alt punct de vedere adoptarea unei măsuri de remediere prin reformularea răspunsului oferit inițial astfel:

„Având în vedere faptul că mentenanța evolutivă se realizează pe bază de comandă, în funcție de necesitate și oportunitate, dacă în urma analizei se constată necesitatea de dezvoltare/modificrae fluxuri ale componentei Doxlite, atunci acestea nu vor intra în sarcina operatorului economic ce va fi declarat câștigător al procedurii de atribuire„.

Astfel, ADR a adoptat ca măsură de remediere publicarea unei note de modificare a răspunsului anterior.

Urmare a publicării acestei măsuri de remediere din partea ADR, firma contestatoare a formulat următoarea replică:

„Așa cum se vede, la punctul c) – ‘răspunsul la solciitarea de clarificări nr. 4575 din data de 18.12.2020 întrebarea nr. 8 și răspunsul aferent acesteia autoritatea contractantă primește o întrebare la care efectiv nu răspunde! Aceasta întrebare este: ‘vă rugăm să ne comunicați în ce condiții va fi pus la dispoziție codul sursă al produsului Doxlite (..) Și ca răspuns se vorbește de ‘mentenanța evolutivă’ și de faptul că ‘prestatorul poate face demersuri de subcontractare a serviciilor (..)”’.
Astfel, am arătat faptul că, pe de o parte ADR spune în caietul de sarcini că solicită servicii de mentenanță preventivă, corectivă și evolutivă, pune la dispozițșie codul sursă al aplicației, după care în clarificări nu răspunde la întrebarea privind codul sursă al unei componente extrem de importante a sistemului, explicând că dacă e nevoie să se facă mentenanță evolutivă se poate apela la un terț, și pe de altă parte ‘îndrumă’ prestatorul la ‘subcontractarea’ unor servicii către acel terț”.
Indicăm faptul că, față de cele de mai sus avem cel puțin 2 mari obiecții:
1. Conform legii, este ilegal ca prestatorul să subcontracteze o secțiune de servicii unor terți dacă nu au fost declarate în faza de ofertare
2. Dacă acest ‘potențial subcontractor’ este și el un ofertant în procedură, ce șansă are oricare alt ofertant de a accede/asigura serviciile la un preț corect concurențial
Totodată, autoritatea contractantă nu explică modalitatea în care ‘Prestatorul’ va oferi servicii de ‘mentenanță preventivă și corectivă’ dacă acesta nu are acces la o componentă extrem de importantă dar și, așa cum se vede la punctul e), nu are acces nici la descrieri tehnice ale structurilor bazelor de date.
De asemenea, indicăm faptul că ‘măsurile de remediere luate prin intermediul reformulării răspunsului la întrebarea de clarificare nr. 8’ nu sunt măsuri de remediere, ci sunt cel mult ‘explicații’ superficiale și de natură să simuleze o aparentă stare de legalitate, întrucât nu răspund la întrebarea însăși și nu ating în niciun fel modul în care se pot realiza serviciile de ‘mentenanță preventivă’ și ‘mentenanță corectivă’ a sistemului, care în realitate vizează într-o proporție covârșitoare pe platforma Doxlite.
Totodată, răspunsul oferit nu face decât să asigure efectul de direcționare a rezultatului procedurii și ‘soluția ajutătoare’ pentru capabilitatea de a presta serviciile solicitate.
Precizăm că nu găsim acceptabil faptul că o asememenea eroare de îndreptare poate fi produsă din întâmplare, având în vedere miza, valoarea și pregătirea personalului implicat. Astfel încât, contrar sugestiilor Autorității Contractante, contestația noastră rămâne ân continuare cu obiect concret și valabil„.

În replică, ADR a venit cu noi detalii despre rolul și importanța aplicației Doxlite, subliniind faptul că se va ocupa de mentenanța acestei aplicații.

„- Din arhitectura proiectului SICAP (SEAP) face parte – platforma securizată de management a cererilor și solicitărilor din partea utilizatorilor – Doxlite. Soluția a fost achiziționată în cadrul proiectului sub formă de licență perpetuă versiunea 1. Platforma securizată de management al cererilor și solicitărilor din partea utilizatorilor – Doxlite nu a suferit modificări de arhitectură și nici modificări de cod sursă. (..)
– Aplicația Doxlite este utilizată în scopul validării documentațiilor de atribuire de către ANAP (n.a Agenția Națională pentru Achiziții Publice). Documentațiile de atribuire sunt preluate automat prin portalul SEAP în aplicația Doxlite, urmează un flux electronic de evaluare a fișei de date, iar rezoluția acordată pe flux, împreună cu observațiile ANAP, sunt transmise apoi automat în portalul SEAP. ANAP gestionează configurarea utilizatorilor, adăugarea, revocarea de drepturi etc. Astfel, conform prevederilor legale în materie de achiziții publice, rolul ANAP prin funcția de eșantionare a documentațiilor de atribuire în vederea validării ex-ante a procedurilor de atribuire se realizează exclusiv în SEAP prin platforma Doxlite.”

CNSC arată că „prin clarificarea postată de ADR în data de 28 decembrie 2020 la procedura de atribuire (..) au fost luate măsuri de remediere și clarificare a situației și că în funcție de necesitate și oportunitate, ADR va asigura servicii de mentenanță pentru aplicația Doxlite.”

CNSC mai arată că aplicația Doxlite este un produs de tip COTS și potrivit pieței de software din domeniul IT&C, produsele software de tip comercial (de tip COTS – acronim al sintagmei ‘commercial-off-the-shelf’, care semnifică ‘produs de serie ieșit din fabrică’ și sunt produse în masă, folosite de clienți ca atare, cu puțină personalizare sau deloc) sunt supuse unor termeni și condiții de licențiere care permit numai dreptul de utilizare, fără a conferi celui care le utilizează drepturi de copyright sau de acces la codul sursă, codul sursă al unui produs de tip COTS fiind considerat de către producătorul software-ului respectiv ca fiind strict confidențial.

CNSC mai arată că prin clarificarea postată de ADR în data de 28 decembrie 2020 la această procedură de atribuire (..) au fost luate măsuri de remediere și clarificare a situației, în funcție de necesitate și oportunitate, ADR va asigura servicii de mentenanță pentru aplicația Doxlite

Așadar, continuă CNSC, luând în considerare răspunsul furnizat de autoritatea contractantă, rezultă în mod explicit că ADR a transferat în sarcina sa, asigurarea serviciilor de mentenanță pentru aplicația Doxlite (în funcție de necesitate și oportunitate), aspect față de care criticile autoarei contestației, precum că ‘măsurile de remediere luate (..) nu răspund la modul în care se pot realiza serviciile de mentenanță preventivă’ și mentenanță corectivă a sistemului, care în realitate vizează într-o proporție covârșitoare platforma Doxlite sunt neîntemeiate.

Cu alte cuvinte, spune CNSC, operatorii economici nu vor oferta serviciile de mentenanță pentru aplicația Doxlite, iar ADR nu va avalua serviciile amintite.

Cu privire la un alt aspect reclamat, respectiv acela că ADR ar fi limitat întreaga piață de profil la un singur operator economic care, într-o formă sau alta, va face obligatoriu parte din consorțiul câștigător. (..), CNSC arată că autoritatea contractantă a furnizat exemple (anonimizate) de alți furnizori de soluții digitalizate de achiziții.

În plus, CNSC arată că procedura de atribuire, datorită valorii estimate a fost publicată și în JOUE și astfel a devenit accesibilă atât operatorilor economici români cât și celor străini care au dezvoltat sisteme electronice de achiziții similare SEAP la nivelul uniunii Europene și nu numai și care se pot înscrie la această procedură de achiziție. (..)

CNSC a avut în vedere și faptul că la nivelul caietului de sarcini a fost făcută o precizare tip ‘Notă potrivit căreia prin sisteme electronice de achiziții se înțeleg achiziții în general, nu neapărat achiziții publice’

Astfel CNSC a concluzionat că ADR a stabilit un cadru larg pe care l-a avut în vedere în stabilirea cerinței de calificare privind experiența similară, nelimitându-se doar la similaritatea serviciilor anterior prestate de ofertanți cu cele aferente prezentei achiziții.

„Așadar raționamentul conturat de autoarea contestației potrivit căreia autoritatea contractantă prin răspunsul furnizat a modificat un criteriu de calificare în sensul restrângerii accesului la procedură, este unul invalid, atâta vreme cât, luând în considerare categoriile de servicii care fac parte din obiectul acordului cadru, care presupun și aspecte de dezvoltare software, fiind judicioasă acceptarea și a serviciilor de dezvoltare software sub aspectul similarității serviciilor prestate.”, arată CNSC.

CNSC a respins ca neîntemeiată solicitarea privind anularea procedurii și a respins contestația în data de 12 ianuarie 2021.

În luna februarie, firma Producton a acționat în instanță ADR în privința acestui litigiu de achiziții publice, contestând rezultatele deciziei CNSC.

Curtea de Apel București a respins însă ca nefondată, în data de 3 martie 2021, plangerea firmei contestatoare, decizia fiind definitivă.

La scurt timp după decizia Curții de Apel, Autoritatea pentru Digitalizarea României a atribuit acordul cadru către grupul UTI.