Industria de apărare în vremea pandemiei – III

Reforma INA şi programele de înzestrare ale forţelor armate române

În multe cazuri, programele de achiziţii lansate de forţele armate române, îndeosebi cele desfăşurate pe criterii competitive (licitaţii, dialog competitiv), au fost întârziate, blocate sau au eşuat şi au creat confuzii şi tensiuni politice la nivel de alianţe strategice, cu impact direct asupra securităţii naţionale, prin lipsa, în ultimă instanţă, a înzestrării corespunzătoare şi în timp util a forţelor armate române.

Prima parte a analizei poate fi citită aici | A doua parte a analizei poate fi citită aici

Poziţia constantă a Guvernelor României a fost şi este de a cupla în mod exclusiv dezvoltarea INA de achiziţiile forţelor armate române prin mecanismul de offset, în scopul asigurării „interesului esenţial de securitate şi a siguranţei aprovizionării”. Acolo unde achiziţiile sunt finalizate, impactul asupra INA (prin programele de offset) se rezumă, în marea majoritate, la servicii primare de montaj sau mentenanţă, în puţine cazuri fiind vorba despre transfer de know-how, înaltă tehnologie sau drepturi de proprietate intelectuală/industrială. „Eficienţa” cooperării industriale prin programe de offset promovată până acum se reflectă în stadiul actual precar al INA.

În plus, din perspectiva investitorului străin, dezvoltarea industrială a INA prin mecanisme de cooperare industrială (prin transfer de tehnologie, know how şi drepturi de proprietate intelectuală), fie prin intermediul sau nu a programelor de offset aferente achiziţiilor, este lipsită de interes, atâta timp cât clientul final al produsului (forţele armate) nu este securizat contractual la momentul realizării investiţiei. Interesul investititonal devine cu atât mai scăzut cu cât baza tehnologică a INA este precară, iar România nici nu mai prezintă avantajul unei forţe de muncă calificate şi ieftină, ba chiar a unei forţe de muncă disponibile pentru astfel de programe.

Chiar şi în ipoteza în care cooperarea industrială internaţională ar fi antamată în contextul fazelor pregătitoare ale unei achiziţii publice, acelaşi risc al asigurării clientului final (în condiţiile unei proceduri de achiziţie competitive) ar fi de natură să determine reţineri de partea investitorilor în a se angaja în programe de cooperare sustenabile şi aducătoare de plusvaloare pentru INA (cooperarea industrială fiind lăsată la discreţia „offsetului”, în baza unor criterii/punctaje abstracte, investitorul optând pentru investiţii fără impact economic semnificativ, iar autorităţile române fiind satisfăcute că cifrele din punctajul de offset au fost bifate).

În consecinţă, inversarea paradigmei actuale devine o necesitate, în sensul că dezvoltarea INA şi programele de achiziţii militare trebuie abordate în mod integrat, simplificat, prin definirea legală a activităţilor de importanţă strategică pentru sistemul de apărare şi siguranţă naţională. Aici ar fi incluse activităţile şi achiziţiile militare strategice cheie, de competenţa Ministerului Apărării şi care se încadrează astfel în excepţia prevăzută de art. 346 TFUE şi integrarea acestora cu programe de cooperare industrială relevante (coordonate de Ministerul Economiei în colaborare cu cel al Apărării) care să includă cercetarea, proiectarea, dezvoltarea, transferul tehnologic, producţia, integrarea şi susţinerea ciclului de viaţă al fiecărui produs strategic, prin cuprinderea întregului lanţ logistic, în condiţii de asigurare a securităţii aprovizionării.

Prin urmare, cheia demarării procesului de reformă a INA rezidă şi în cuplarea cooperării industriale la planurile de înzestrare ale forţelor armate o dată cu efectuarea achiziţiei publice şi nu înainte sau după. Cu alte cuvinte, armata română va trebui să achiziţioneze capabilităţi de apărare şi nu doar produse. Acest deziderat poate fi atins prin implementarea unui concept pe care l-aş defini ca o „cooperare industrială ţintită cu efect multiplicator” („CITEM”). Un asemenea concept ar oferi comfort oricărui investitor din sectorul INA prin securizarea clientului final, ar corespunde nevoii de asigurare a siguranţei aprovizionării pentru forţele armate şi ar contribui (prin condiţionarea realizării investitei în cooperare industrială dincolo de scopurile achiziţiei publice, cum ar fi, de exemplu, pentru export sau aplicaţii civile) la un transfer tehnologic, de know how şi drepturi de proprietate intelectuală real către INA, cu efect de multiplicare. Un asemenea deziderat nu poate a fi însă realizat, îndeosebi pentru achiziţiile strategice, în condiţiile unor programe de achiziţii competitive (cooperarea industrială rezumându-se de multe ori la offset indirect sau direct, având astfel un impact nesemnificativ asupra INA şi a economiei în general), deseori supuse variilor presiuni politice externe, ci doar prin aplicarea procedurii de încredinţare directă a contractului de achiziţie (de la caz la caz, şi în urma unor consultări pe bază competitivă cu contractori selectaţi în prealabil în baza unor studii de piaţă), încadrată ca excepţie de la regulile de licitaţie publică, în temeiul art. 346 TFUE.

Din perspectivă legală, CITEM ar presupune aplicarea sistematică şi fără a intra în conflict cu legislaţia europeană relevantă, a excepţiei prevăzute de art. 346 TFUE, prin definirea în mod clar prin lege a „interesului esenţial de securitate”, precum şi prin specificarea programelor de înzestrare militară care sunt asociate acestui interes esenţial de securitate şi, respectiv, a programelor de cooperare industrială necesare pentru asigurarea întregului ciclu de viaţă al produselor şi a întregului lanţ logistic.

O asemenea politică nouă de achiziţii militare şi restructurare a INA reclamă, în primul rând, adoptarea unei noi legislaţii în domeniu.

O serie întreagă de state europene au implementat la nivel legislativ acest concept, ceea ce a condus la implementarea eficientă a programelor de înzestrare în condiţiile unor programe de cooperare industrială internaţională cu componentă de localizare în ţara achizitoare, programe ce asigură transfer tehnologic, cercetare dezvoltare şi producţie şi efecte multiplicatoare pe verticală şi orizontală.

Cel mai la îndemână şi recent exemplu este cel al Italiei.

Italia a adoptat Legea nr. 244 din 2012 cu privire la revizuirea instrumentului militar, document care definește cadrul general al cerinţelor operaționale ale forțelor armate, inclusiv ghidurile strategice și liniile de dezvoltare a capacităţii de apărare, lista programelor de armament și de cercetare în curs și strategia aferentă de planificare financiară, care indică resursele alocate fiecăruia dintre programe pentru o perioadă de cel puțin trei ani, inclusiv programe de cercetare sau de dezvoltare finanțate de către Ministerului Dezvoltării Economice. Lista indică, de asemenea, și condițiile contractuale, în special cu privire la eventualele clauze penale, cheltuielile aferente funcției apărării, inclusiv resurse alocate de către alte ministere.

Ulterior, Italia a adoptat Decretul Consiliului de Miniştri nr. 108/2014 care aprobă regulamentul pentru identificarea activităţilor de importanţă strategică pentru sistemul de apărare şi siguranţă naţională. Acest Regulament defineşte conceptul de interes esenţial de securitate în sensul art. 346 TFUE, prin stabilirea programelor de înzestrare ale forţelor armate italiene, precum şi a programelor de cooperare industrială pe întregul lanţ logistic şi de transfer tehnologic, destinate să asigure, după caz, cercetarea, design-ul, dezvoltarea, producţia şi mentenanţa produselor achiziţionate de armată.

Precizez că această legislaţie italiană a trecut testul legislaţiei europene în materie de achiziţii publice.

Ulterior unor activităţi de cercetare de piaţă şi consultări cu industria de apărare, autorităţile competente italiene selectează ofertantul şi îi încredinţează în mod direct contractul de achiziţie cu obligaţia de asigurare a cooperării industriale locale prin transfer tehnologic pentru întregul ciclu de viaţă al produsului. Statul italian menţine în aceste întreprinderi un drept de veto asupra oricăror acţiuni sau inacţiuni de natură să afecteze interesul esenţial de securitate. Un exemplu recent de implementare a unui program de înzestrare în temeiul acestei proceduri îl reprezintă programul „Achiziția sistemelor individuale de luptă – „Soldat în condiții de siguranță”.

– – – – – – – – – –

O reformă profundă a sectorului industriei româneşti de apărare se impune cu atât mai mult cu cât această industrie nu a experimentat procese reformatoare substanţiale în ultimele decenii, iar starea sa actuală este extrem de precară. Aşezarea INA pe o nouă bază economică şi pe coordonatele unei noi strategii, poate, alături de programele energetice stimulate prin Pactul Green Deal, sectorul digital şi alte inititative europene/româneşti, ar reprezenta un motor al depăşirii crizei economice şi financiare post-Covid19 şi un factor de stimulare economică cu implicaţii strategice pe termen lung.

În încheiere, sunt de părere că dezvoltarea, modernizarea, creşterea sustenabilităţii şi integrarea INA în economia globală, simultan cu eficientizarea programelor de înzestrare ale forţelor armate, ar presupune implementarea următoarelor procese:

1. Efectuarea unui audit independent al INA care să identifice vulnerabilităţile INA, subsectoarele cu potenţial viabil şi cele neviabile/redundante, cele cu potenţial de integrare în lanţuri de aprovizionare transfrontaliere şi de compatibilizare eficientă cu programul de înzestrare a forţelor armate române în condiţii de asigurare a siguranţei aprovizionării, instrumente şi modalităţi de restructurare cu costuri minime a INA în scopul stimulării cooperării industriale şi a transferului tehnologic, structuri şi resurse financiare necesare susţinerii subsectoarelor viabile care îşi vor continua activitatea, necesarul de măsuri legislative şi guvernamentale etc.;

2. Lansarea unui Program de restructurare a INA pe baza concluziilor de audit şi ţinând cont de criterii precum: integrare în lanţul de furnizare global, compatibilitate pentru uz dual civil-militar, asigurare transfer tehnologic, control statal prin veto şi nu prin deţinere a proprietăţii, clustere industriale geografice şi încheierea de alianţe industriale pentru transfer tehnologic local cu parteneri occidentali;

3. Adoptarea unei noi legislaţii pentru definirea interesului esenţial de securitate (excepţie art. 346 TFUE) şi stimularea dezvoltării de programe de cooperare industrială locală ţintită cu efect multiplicator pentru realizarea de capacităţi industriale competitive şi sustenabile.

Articol semnat de Laurențiu Pachiu, Partener D&B David și Baias, firma de avocatură corespondentă PwC în România