Reîncadrarea urbanistică a terenurilor: o soluție iluzorie?

În practica instanțelor judecătorești sunt frecvente litigiile ce au ca obiect anularea parțială a unor documentații de urbanism (i.e. PUG), în ceea ce privește includerea unor terenuri din zone construibile în zona spațiilor verzi. Cazuistica în această materie este foarte variată și nu de puține ori instanțele de judecată, admițând acțiunile, obligă autoritățile competente să procedeze la reîncadrarea urbanistică a respectivelor terenuri, cu luarea în considerare a considerentelor soluției pronunțate și cu respectarea unui anumit termen.

Din perspectiva orientărilor jurisprudențiale, practica a evidențiat că proprietarii terenurilor încadrate în categoria spațiilor verzi critică actele administrative de aprobare a documentațiilor de urbanism, prin care au fost efectuate încadrările și solicită stabilirea unei alte încadrări care să le permită executarea construcțiilor. Cel mai frecvent motivarea se întemeiază pe încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și pe invocarea exproprierii în fapt, fiind esențială administrarea de probatorii din care să rezulte că nu există nicio justificare obiectivă pentru încadrarea respectivelor imobile ca spații verzi. Se pot observa două direcții de interpretare distincte la nivel jurisprudențial.

Într-o primă direcție, proprietarii interesați solicită instanțelor de judecată obligarea autorității administrative competente la încadrarea urbanistică într-o unitate teritorială de referință (UTR) concretă. În acest sens, instanțele judecătorești pot dispune, cu deplina respectare a principiului separării puterilor în stat, reîncadrarea urbanistică a imobilului într-un anumit UTR, dacă în urma administrării probatoriului relevant în cauză (inclusiv expertize tehnice de specialitate în urbanism și amenajarea teritoriului), apreciază că au la dispoziție toate elementele necesare cu privire la efectuarea respectivei reîncadrări urbanistice. În caz contrar, instanțele sunt nevoite să lase la latitudinea autorităților competente încadrarea într-un UTR corespunzător, fiind necesară efectuarea unor demersuri și formalități suplimentare de către beneficiari sau de către autoritățile competente.

Într-o a doua direcție, se regăsesc soluțiile instanțelor de judecată care, prin raportare la probatoriile administrate, apreciază că nu sunt în măsură să admită cererile de reîncadrare urbanistică într-o anumită unitate teritorială de referință a imobilelor vizate, ci pot doar să oblige autoritățile competente la a efectua procedurile de reîncadrare, cu luarea în considerarea a considerentelor soluției pronunțate. Astfel de soluții creează însă premisele ca autoritățile competente să elaboreze și să adopte o documentație de reîncadrare care să încalce în continuare dreptul de proprietate a beneficiarilor, situație în care aceștia se vor regăsi în situația de a se adresa din nou instanțelor de judecată pentru anularea actelor administrative prin care s-a efectuat noua reîncadrare.

Într-o asemenea etapă, cel puțin la nivel teoretic, actul de justiție a fost pe deplin înfăptuit, persoanele interesate beneficiind de efectele unor hotărâri judecătorești definitive prin care le este recunoscut dreptul la reîncadrarea urbanistică a terenurilor pe care le dețin în proprietate: instanțele stabilesc că noua încadrare urbanistică trebuie să asigure exercitarea deplină a celor trei atribute a dreptului de proprietate – posesia, folosința și dispoziția.

De foarte multe ori însă, în practică, actul de justiție (pronunțarea unor hotărâri judecătorești favorabile unui proprietar) se dovedește insuficient, deoarece nu poate fi pus în aplicare într-o manieră eficientă iar executarea efectivă a hotărârii judecătorești este practic iluzorie.

Sub aspect legislativ, punerea în executare a hotărârilor instanțelor de judecată pronunțate în contradictoriu cu autoritățile administrative este reglementată, după cum este îndeobște cunoscut, în prevederile art. 24-25 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Aceste prevederi legale instituie un mecanism care, în mod ideal, ar trebui să sprijine persoanele care doresc să își valorifice în mod efectiv drepturile recunoscute prin hotărâri judecătorești definitive pronunțate în această materie.

Cu toate acestea, se dovedește că aplicarea prevederilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 poate crea serioase blocaje, proprietarul care a câștigat litigiul și are nevoie de concursul autorităților publice competente pentru a efectua reîncadrarea urbanistică, putând ajunge într-o situație (uneori) chiar mai dezavantajoasă decât atunci când terenul era încadrat în categoria spațiilor verzi. Concret, formalitățile în vederea reîncadrării urbanistice a terenurilor sunt în general destul de complexe, pentru că se impune întocmirea unor noi documentații de urbanism și este nevoie de concursul nemijlocit al aparatului de specialitate din cadrul autorității publice competente.

Cu alte cuvinte, simpla hotărâre definitivă de anulare a unei încadrări urbanistice nelegale și de obligare a autorităților competente la a efectua reîncadrarea urbanistică, este de cele mai multe ori insuficientă. Potrivit art. 24 alin. (3) și (4) din Legea 554/2004:

(3) La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică persoanei juridice, autorităţii sau instituţiei publice, după caz, o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din Codul de procedură civilă, pentru un termen maximum de 3 luni, socotit de la data comunicării încheierii privind stabilirea amenzii.

(4) Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

În temeiul acestor prevederi legale, persoanele interesate pot obține atât penalități pentru neexecutarea hotărârii judecătorești, cât și despăgubiri pentru neexecutarea în natură a obligației (obligația de a efectua reîncadrarea urbanistică). Cu toate acestea, se admite că după trecerea termenului de 3 luni de la data aplicării hotărârii de aplicare a amenzii și de stabilire a penalităților, executarea efectivă a unei hotărâri judecătorești nu mai este una previzibilă, astfel încât instanța de executare poate fi chemată să stabilească cuantumul definitiv al penalităților și eventualele despăgubiri. În acest sens s-a pronunțat chiar instanța supremă încă din anul 2018, pronunțând o hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unei chestiuni de drept prin care a statuat următoarele:

95. Din analiza alin. (4) al art. 24 rezultă că după expirarea termenului de trei luni se consideră că mijloacele coercitive utilizate nu au avut eficienţă şi executarea silită nu este posibilă. Acesta este motivul pentru care, după împlinirea termenului în discuţie, se procedează la stabilirea unor sume definitive atât în ceea ce priveşte amenzile aplicate în favoarea statului, cât şi în ceea ce priveşte penalităţile acordate creditorului. În plus, prin aceeaşi încheiere se acordă şi despăgubiri pentru neexecutarea obligaţiei, în condiţiile art. 892 din Codul de procedură civilă. Acordarea acestor despăgubiri pentru neexecutare confirmă, odată în plus, faptul că în concepţia legiuitorului o executare a sentinţei, după expirarea termenului de 3 luni de la momentul aplicării amenzilor şi penalităţilor, nu mai este previzibilă.

96. În raport cu această interpretare rezultă că sintagma „până la executarea obligaţiei prevăzute în titlul executoriu” trebuie înţeleasă în sensul că cel târziu până la împlinirea termenului de trei luni, reglementat de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât, după împlinirea acestui termen, nu mai este posibilă o executare în natură a obligaţiei. (…)

98. În consecinţă, instanţa învestită cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 calculează penalităţi de la momentul indicat în încheierea pronunţată în cadrul procedurii reglementate deart. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, până la momentul executării obligaţiei prevăzute în titlul executoriu, dar nu mai târziu de data la care se împlineşte termenul de trei luni înăuntrul căruia debitorul avea posibilitatea să execute în natură obligaţia.

Așadar, se admite că după trecerea termenului de 3 luni de la data hotărârii de aplicare a amenzii și de stabilire a penalităților, executarea efectivă nu mai este una previzibilă, astfel încât instanța de executare poate fi chemată să stabilească cuantumul definitiv al penalităților și eventualele despăgubiri.

Acest mecanism apare a fi cu desăvârșire ineficient raportat la situația avută în vedere deoarece, pe o parte, autoritățile competente nu vor mai putea fi obligate să execute în natură obligația de a efectua reîncadrarea urbanistică stabilită printr-o hotărâre definitivă și, pe de altă parte, orice demers ulterior prin care persoanele interesate ar încerca să obțină obligarea lor la a efectua reîncadrarea se va lovi de efectul negativ al autorității de lucru judecat.

Actul de justiție pare să devină unul complet ineficient, deoarece hotărârile judecătorești definitive prin care instanțele dispun în sarcina autorităților competente să efectueze reîncadrarea urbanistică, dacă nu sunt aduse la îndeplinire cu celeritate, nu pot aduce decât dreptul la penalități de întârziere și la despăgubiri pentru neexecutare (și numai pentru termenul de 3 luni stipulat prin prevederile art. 24 alin. 4 din legea nr. 554/2004). Dincolo de aceste remedii și de faptul că executarea unei hotărâri judecătorești este o obligație de rezultat, proprietarii interesați rămân cu terenuri lipsite de încadrare urbanistică, drepturile acestora fiind pe mai departe în mod serios afectate, până la momentul elaborării și avizării documentațiilor de urbanism specifice.

Un articol semnat de Oana Zamă, Partner – ozama@stoica-asociatii.ro – și de Mircea Vasile, Junior Lawyer – mvasile@stoica-asociatii.ro – STOICA & ASOCIAȚII