Usor cu finantarea (de baza) pe scari…

Confruntat cu o dilemă pe care mai toți miniștrii educației au avut-o, cum distribui niște resurse insuficiente pentru a acoperi nevoile de supraviețuire (atenție aici nu e vorba despre performanță de vreun fel) ale unor organizații (universitățile), Ministrul Valentin Popa a luat cea mai simplă (aparent) dar și cea mai nepotrivită decizie: creșterea cifrei de școlarizare în învățământul universitar și alocarea acesteia diferențiat (o parte în funcție de așa-numitele domenii prioritare, o altă parte pe baza unei formule cel puțin simpliste). Este evident faptul că intenția alocărilor preliminare este aceea de a crește bugetul unor universități care nu o duc prea bine cu finanțarea, mutând locurile finanțate de la alte universități care o duc un pic mai bine cu banii și care au beneficiat în trecut de alocări mai generoase ca urmare a clasificării și ierarhizării realizate în perioada mandatului lui Daniel Funeriu. La final însă nimeni nu o va duce mai bine, dimpotrivă, măsura va produce dezechilibre majore la nivel de sistem.

Oameni și locuri

Să analizăm argumentul locurilor alocate preferențial, în funcție de domenii prioritare și de nevoia de a sprijini persoanele din mediul rural să acceseze programe educaționale de nivel universitar. Domeniile prioritare invocate de minister sunt preluate din ”Strategia națională de cercetare, dezvoltare și inovare 2014 – 2020” (sursa: https://www.edu.ro/sites/default/files/_fi%C8%99iere/Minister/2016/strategii/strategia-cdi-2020_-proiect-hg.pdf), dar, atenție, acestea sunt domenii prioritare pentru dezvoltarea inteligentă prin cercetare științifică, în perioada 2014 – 2020. Cu alte cuvinte, degeaba alocăm în anul universitar 2018 – 2019 locuri pentru formarea unor viitori mari cercetători științifici în aceste domenii, căci, în cel mai optimist scenariu aceștia vor finaliza masteratul exact în anul 2020. Doctoranzii înmatriculați în 2018 nu vor apuca sa finalizeze stagiile doctorale decât cel mai devreme în 2021; cât privește ciclul de licență, acesta nu este în mod direct legat de cercetare, ci mai degrabă de formarea profesională inițială.

Prin urmare, absolvenții nu vor fi cercetători consacrați în domeniile de specializare inteligentă în anul 2020. Mai e o confuzie aici care trebuie lămurită. În Legea Educației Naționale, la articolul 223 (care oferă baza legală pentru finanțarea prioritară a unor domenii), scrie puțin altceva și anume că ”Granturile de studii vor fi alocate prioritar spre acele domenii care asigură dezvoltarea sustenabilă şi competitivă a societăţii, iar în interiorul domeniului, prioritar, celor mai bine plasate programe în ierarhia calităţii acestora, numărul de granturi de studii alocate unui program variind în funcţie de poziţia programului în această ierarhie.” Aici există o chestiune de interpretare subiectivă: în ce măsură suntem sau nu de acord că domenii precum biotehnologiile, sau nano-tehnologiile vor duce la dezvoltarea sustenabilă a societății. Obiectivul consultării publice pe baza căreia aceste domenii au fost nominalizate ca prioritare pentru investiția în cercetare științifică, fiind cu altul fără vreo referință la chestiunile avute în vedere în Legea Educației Naționale. Dar există și o chestiune mai obiectivă: poziționarea în ierarhia calității. Ierarhia calității este una singură, datează din anul 2011 și nu prea corespunde cu ierarhia universităților care au primit locuri în plus prin repartizarea preliminară propusă.

HG 161/2018 stabilește că 2000 de locuri vor fi distribuite, pentru ciclul licență, absolvenților de licee din mediul rural. În principiu această măsură este una excelentă, fiind un prim pas spre implementarea unor politici publice care să sporească echitatea și să crească șansele de participare la educație. Doar că surpriza este foarte mare când constatăm faptul că universitățile din Constanța, județul cu cele mai multe licee aflate în mediul rural (17), potrivit Institutului Național de Statistică (baza de date Tempo-online, indicatorul SCL101B), au pierdut 2 locuri pentru ciclul de studii de nivel licență în alocarea preliminară. Mai mult, Iași (locul 2 cu 14 licee în mediul rural), a primit, în total pentru cele 5 universități publice cu 149 de locuri mai puțin pentru ciclul licență.Totuși, potrivit alocării preliminare, universitățile din Constanța primesc 44 de locuri pentru persoane care au absolvit liceul în mediul rural, iar cele din Iași 254 de locuri. Însă, dacă ne uităm la faptul că județul Cluj, care are doar 2 licee în mediul rural, primește 308 locuri pentru toate universitățile de stat pentru absolvenți de liceu din mediul rural, ceva nu e tocmai ”pe baza unei formule” în aceste alocări.

Dacă ne uităm la datele privind cea mai recentă sesiune de Bacalaureat (2017) (Sursa: http://data.gov.ro/dataset/rezultate-bacalaureat-sesiunea-i-2017/resource/fd31ca32-cbfb-4fb2-ba9f-49e80a966e65#null) vom vedea că lucrurile devin și mai defavorabile argumentului invocat de minister (și de Consiliul Național al Rectorilor). Până la urma, nu numărul de licee contează ci numărul absolvenților de Bacalaureat, căci doar ei pot, teoretic, să își continue cariera educațională. În anul 2017, din aproximativ 18.000 de persoane care au absolvit licee pe filiera tehnologică și s-au prezentat la examenul de bacalaureat, în mediul rural, în toată România, au promovat… 7406 (adică 39%). Pe filiera teoretică au promovat 14.000 de persoane, adică 75% dintre absolvenții de liceu din mediul rural pentru această filieră, care s-au prezentat la examenul de bacalaureat. Personal cred că un absolvent de filieră teoretică e mai înclinat să aleagă un program de studii de nivel licență într-un domeniu altul decât cel ingineresc sau agronomic, dar desigur mă pot înșela. Ministerul are resursele necesară să demonstreze însă, apelând la Registrul Matricol Unic (RMU) și publicând datele de acolo care arată în ce domenii de studii s-au înmatriculat anul trecut în anul I studenții din România în funcție de filiera (teoretic sau tehnologic) liceului absolvit. Acestea sunt informații publice și ar trebui să fie cunoscute (și ușor de accesat pentru oricine).

Locuri și resurse financiare

Alocarea locurilor către universități cu siguranță nu are nimic de-a face cu prioritățile de cercetare științifică și nici cu promovarea principiului echității sociale, sau cel puțin așa pare în urma unei analize superificiale a unor date statistice oficiale. Alocarea actuală, preliminară sau nu, în curs de modificare sau finală, transmite din păcate mai multe semnale deosebit de ingrijorătoare care ar trebui să fie amplu dezbătute.

Cifra de școlarizare repartizată de către Ministerul Educației universităților determină în mod direct cuantumul finanțării de bază, raportat la numărul de studenți. Capacitatea universităților de a atrage fonduri suplimentare prin admiterea pe locuri cu taxă este influențată puternic de cantitatea de locuri bugetate de care dispun.

Decizia alocării preliminare a locurilor subvenționate de la bugetul de stat pentru studiile de licență, master și doctorat, către universitățile de stat din România este contestată, în diferite forme de către universitățile cărora li s-au redus cifrele de școlarizare și, evident, susținută de acele universități care au primit locuri. Indiferent însă de aceste reacții măsura rămâne, obiectiv, una discreționară, fundamentată în cel mai bun caz pe date care caracterizau sistemul universitar din România în urmă cu zece ani (după cum am arătat deja împreună cu colegul meu, profesorul Mihai Păunescu, în articolul publicat în urmă cu câteva zile http://www.contributors.ro/editorial/%C8%99tiin%C8%9Bele-socio-umane-in-inva%C8%9Bamantul-superior-romanesc-adevaruri-%C8%99i-mistificari/).

În continuarea și completarea acelui articol, mă gândesc că ar fi necesară totuși, în acest context tensionat, o dezbatere amplă cu privire la sistemul de finanțare din fonduri publice a universităților din România. Rândurile de mai jos au scopul de a oferi câteva informații în vederea unei dezbateri și, mai ales, a unei decizii informate cu privire la viitorul sistemului universitar. Dincolo de cine pierde și cine câștigă în urma repartizărilor pentru anul universitar 2018 – 2019, va rămâne presantă problema efectelor pe care sistemul de finanțare le produce.

O remarcă: repartizarea cifrei de școlarizare la nivel de universități, oricât ar fi ea de preliminară, în viziunea domnului Ministru al Educației Valentin Popa (sursa: https://www.agerpres.ro/educatie-stiinta/2018/04/16/ministrul-valentin-popa-afirma-ca-repartizarea-actuala-a-locurilor-pentru-studii-universitare-este-una-preliminara–91741), produce deja efecte considerabile. Acest lucru se întâmplă fiindcă universitățile pregătesc deja examenele de admitere pentru ciclurile de licență și master, examene care, de regulă au loc în luna iulie a fiecărui an, nu în toamnă, cum afirmă domnul ministru. Așadar, ocuparea locurilor pentru care statul asigură finanțare și, concomitent a locurilor cu taxă, se va face în funcție de această repartizare preliminară.

Sistemul de finanțare din fonduri publice a universităților din România este unul complex, fundamentat obiectiv pe baza unor formule matematice. De la adoptarea lui în 1999 și până în prezent sistemul a evoluat, însă principiile aflate la baza sa au rămas constate oferind predictibilitate și transparență. Pe scurt, astăzi Metodologia de alocare a fondurilor bugetare pentru finanțarea de bază și finanțarea suplimentară, a instituțiilor de învățământ superior de stat din România (sursa: http://www.cnfis.ro/finantare/finantarea-de-baza/) prevede alocări ale fondurilor publice către universități prin trei căi: finanțarea de bază (72% din totalul fondurilor disponibile), finanțarea suplimentară (26,5%) și fondul pentru dezvoltare instituțională (1,5%). Finanțarea de bază (FB) se face prin aplicarea unor formule matematice, care au ca bază de calcul numărul de studenți înmatriculați, finanțarea suplimentară (FS) se alocă în baza unor criterii de calitate aprobate ca parte a metodologiei de finanțare iar fondul pentru dezvoltare instituțională (FDI) se alocă concurențial pe baza unor sesiuni de depunere de proiecte de către universități, pe baza unor zone prioritare stabilite de către Ministerul Educației, la recomandarea consiliilor consultative aflate în subordine.

Este însă foarte important să sublinem faptul că ceea ce se împarte în baza acestei metodologii este o sumă relativ fixă, stabilită la nivelul Ministerului Finanțelor și publicată în Legea Bugetului de Stat aferent fiecărui an. Suma totală alocată anual pentru finanțarea universităților este decisă de Ministerul Finanțelor și este cuprinsă în Legea Bugetului de Stat la capitolul 5001, grupa 51, articol 01, alineat 02 din foaia de buget a Ministerului Educației Naționale (sursa: http://discutii.mfinante.ro/static/10/Mfp/buget2018/Anexa3/Ministerul_Educatiei_Nationale.pdf). Pentru anul universitar în care ne aflăm această sumă este de 3,3 miliarde RON. Aceasta a reprezentat o creștere de aproximativ 18% față de anul 2017, când foaia de buget consemna un total de 2,7 miliarde RON. Această creștere era absolut necesară însă pentru a acoperi creșterile salariale asumate (și micșorate ulterior) prin programul de guvernare. Astfel, obiectivul metodologiei de finanțare este de a asigura o modalitate transparentă și predictibilă de a împărți o resursă limitată a cărei valoare este cunoscută. Cu alte cuvinte, Ministerul Educației are la îndemănâ un instrument elegant pentru a împărți resurse financiare universităților în contextul unei penurii cronicizate a resurselor financiare disponibile.

Dezbaterea privind subfinanțarea cronică a sistemului educațional din România nu este nicidecum nouă. În ceea ce privește nivelul universitar ea a fost argumentată în Raportul privind starea finanțării învățământului superior și măsurile de optimizare care se impun publicat în anul 2013 de către CNFIS (Sursa: http://www.cnfis.ro/wp-content/uploads/2013/04/Raport%20CNFIS%202012%20-%20Starea%20finantarii%20invatamantului%20superior..pdf). Folosind date statistice, raportul arată faptul că pe măsură ce alocările financiare pentru finanțarea de bază au crescut (în perioada 2002 – 2011) în termeni nominali, de fapt finanțarea per student s-a redus. Cu alte cuvinte statul a alocat mai mulți bani către universitățile publice, însă raportat la numărul de studenți alocația financiară per student a fost din ce în ce mai mică. Ca să avem o dimensiune a reducerii, raportul arată că finanțarea per student a scăzut din 2003 până în 2011 cu 7% în termeni nominali.

Mecanismul care a stat în spatele acestei reduceri nu este unul complicat. O cauză importantă a fost inflația, un fenomen economic pe care Ministerul Educației nu are cum să îl controleze. O altă cauză însă a fost politica constantă a Ministerului (indiferent de numele sau partidul Ministrului) de a crește numărul de locuri pentru care statul alocă resurse financiare. Raportul CNFIS din anul 2013 (sursa: http://www.cnfis.ro/wp-content/uploads/2012/08/CNFIS-Raport-public2013-final.pdf) arată faptul că numărul studenților înmatriculați pe locuri bugetate în anul I (pentru toate cele trei cicluri universitare) a crescut din 2007 până în 2013 cu aproape 22.000 de persoane. Această creștere a fost însoțită de o scădere a numărului de locuri cu taxă ocupate, de aproximativ 40.000 de persoane. În astfel de condiții, ritmul de creștere al alocării bugetare a fost net inferior ritmului de creștere a cifrei de școlarizare (studenților bugetați) ceea ce duce la o problemă tipică de acțiune colectivă, anume tragedia bunurilor comune. În loc să lupte pentru creșterea avuției, adică a alocărilor financiare pentru învățământul superior, universitățile au optat pentru strategii prin care să le fie acordate mai multe locuri bugetate, adică să primească o felie mai mare din resursele publice. Când toate (sau multe) universitățile protejează așa, rezultatul este unul prost pentru toată lumea: crește numărul de studenți pe care universitățile au obligația să-i înmatriculeze, în timp ce resursele primite rămân în continuarea aproximativ la fel.

Demografia, la rândul ei un factor pe care Ministerul Educației nu îl poate controla, a avut și ea un rol hotărâtor. După momentul de vârf al anului 2008 (citat și de domnul ministru Popa) când au finalizat studiile universitare două generații în același timp (cei înmatriculați la programe de studii pe sistemul pre-Bologna și cei înmatriculați în noile programe de studii organizate dupa sistemul Bologna), cohortele au devenit din ce în ce mai puțin numeroase. Pur și simplu, de pe la jumătatea anilor 1990 în România s-au născut tot mai puțini copii. Sistemul educațional pre-universitar a funcționat (și încă funcționează) complet ineficient. Rata abandonului școlar, dar și a promovării bacalaureatului au contribuit decisiv la reducerea constantă a cohortelor, deja puțin numeroase, care puteau accesa programele de studii universitare.

Astăzi prin HG 161/2018 numărul total de locuri alocate pentru studiile universitare (licență, mater și doctorat împreună) crește cu 1.610 locuri față de cel din anul universitar 2017 (sursa: https://lege5.ro/Gratuit/ge2tgojwgi4q/hotararea-nr-136-2017-privind-aprobarea-cifrelor-de-scolarizare-pentru-invatamantul-preuniversitar-de-stat-si-pentru-invatamantul-superior-de-stat-in-anul-scolar-universitar-2017-2018) . E drept că cele mai multe locuri (1.201) sunt alocate în plus la licență, care este un ciclu de programe de studii relativ ieftin. Spre exemplu, un loc subvenționat la un program de master, potrivit Metodologia de alocare a fondurilor bugetare pentru finanțarea de bază și finanțarea suplimentară, a instituțiilor de învățământ superior de stat din România (sursa: http://www.cnfis.ro/finantare/finantarea-de-baza/), valorează de 1,5 ori mai mult decât unul de la licență.

Și, fiindcă am adus în discuție coeficienții, cred că ar fi folositor să încerc să explic sistemul de funcționare al alocărilor financiare pentru finanțarea de bază (FB). Așadar, din totalul de 3,3 miliarde RON alocați în anul 2018 de la bugetul de stat, se scade mai întâi fondul de rezervă (în cuantum de 1,5% din această sumă). Fondul de rezervă sunt banii de care ministrul dispune pentru a corecta, pe parcursul anului diferite situații neprevăzute rezultate din aplicarea sistemului de finanțare prin formulă. Apoi se scad granturile doctorale, acestea nefiind repartizate prin formula de finanțare, ci pe baza unei metodologii diferite. Din suma rămasă, adică aproximativ 2,9 mld RON în 2018, 72%, adica aproximativ 2 mld RON, sunt distribuți în baza formulei pentru finanțarea de bază. Această formulă nu e complicată, pur și simplu numărul de studenți fizici înmatriculați de o universitate este transformat în studenți echivalenți, adică este ponderat cu diferiți coeficienți. Aceștia se referă la modalitatea de organizare a programului de studii, sau la nivelul acestuia (licență sau master), sau la… domeniul de studii. Spre exemplu, o persoană înmatriculată de o universitate la un program de studii de nivel licență într-un domeniu al științelor inginerești, la un program de studii în limba română, primește o alocație de 1,75 ori mai mult decât o persoană înmatriculată în domeniul științelor sociale. Acești coeficienți alocați diferitelor ramuri științifice au fost rar modificați în istoria funcționării formulei de finanțare. Rolul lor este tocmai acela de a asigura o distribuție echilibrată a resurselor financiare, fiindcă programele de studii cu profil tehnic sunt mai costisitoare decât cele cu profil socio-uman.

Dacă ne referim doar la alocarea pentru finanțarea de bază, propunerea Ministerului de creștere a cifrei de școlarizare și a alocării unui număr mai mare de locuri către domeniile tehnice, produce un dezechilibru major. Să reținem faptul că cele peste o mie de locuri finanțate în plus anul viitor vor fi repartizate în special universităților care gestionează programe de studii în domeniul tehnic. Conform formulei folosite pentru finanțarea, creșterea numărului de studenți echivalenți cu aproximativ 3000 de unități (1201 locuri licență și 353 locuri masterat, ponderate cu coeficienții aferenți nivelului și domeniului de studii) ar implica o creștere a bugetului alocat Ministerului Educației pentru capitolul ”Finanțarea de bază a învățământului superior” cu aproximativ 20 milioane RON. Calculele se bazează pe datele din anul 2018, conform cărora au fost alocați aproximativ 4.500 de RON pentru un an de zile pentru un student (sursa: http://www.cnfis.ro/wp-content/uploads/2012/08/FI_2018_preliminara-1-2.pdf). Suma, 20 mil. RON, nu este mare, însă fenomene cum ar fi inflația sau necesitatea de a ține sub control deficitul bugetar ar putea să împiedice această creștere. Este posibil ca numărul de locuri mai mare să nu producă niciun efect, sau, mai grav, să ducă la scăderea finanțării per student.

Un fel de final

Dezbaterea privind finanțarea de la bugetul de stat a programelor de studii din universități nu cred că poate avea un final… de fapt nici nu ar trebui să se finalizeze, fiindcă nu există sistem perfect de alocare a unor resurse. Acum ne aflăm însă într-un punct tensionat și deciziile ce urmează a fi luate vor avea efecte asupra unui sistem instituțional dar, mai ales asupra unor oameni. De aceea cred că este important să discutăm mai degrabă rațional, mai puțin emoțional, despre aceste lucruri.

Creșterea cifrei de școlarizare va duce, în condițiile menținerii unei alocații bugetare relativ constante, la perpetuarea unei situații de penurie a resurselor financiare în sistemul universitar. Este puțin relevant cine are de câștigat, căci de fapt nu are nimeni de câștigat nimic, dacă ne gândim un pic mai departe de ziua de mâine. Universitățile mici, care oferă programe de studii într-unul sau două ramuri științifice, au puține șanse să continue să existe. Fizic, oameni care să le frecventeze există tot mai puțini. Intervențiile artificiale ale unor persoane care dețin puterea politică vor prelungi o vreme starea de fapt, dar deznodământul va fi același. Degeaba sunt distribuite locuri suplimentare unora, dacă aceste locuri nu vor fi ocupate de nimeni și cu atât mai puțin folositoare sunt ele dacă finanțarea obținută pentru ele este mai mică decât cea obținută în prezent pentru mai puține locuri.

Citeste intreg articolul si coementeaza pe Contributors.ro