ANALIZA Dreptul internațional, Procesul de Pace din Orientul Mijlociu și predictibilitatea politicii externe a României

Politica externă a României a fost permanent caracterizată prin cel puțin două constante: respectul pentru dreptul internațional și predictibilitatea pozițiilor sale de-a lungul timpului. În același timp, deciziile și pozițiile majore de politică externă au fost, până acum, teme de consens național, cu susținere trans-partinică – și este normal și sănătos să fie așa.

Recent, aceste constante esențiale și apreciate de partenerii noștri externi au fost puse la încercare prin modul în care a fost abordată problema mutării Ambasadei României de la Tel Aviv la Ierusalim.

O eventuală decizie de relocare a Ambasadei României de la Tel Aviv la Ierusalim reprezintă o temă de politică externă deosebit de sensibilă și complexă, cu implicații politice și de securitate ample pe plan extern. Pentru că o astfel de decizie depinde de statutul Ierusalimului, care este doar o componentă – este adevărat, centrală – a unui dosar complicat, mult mai amplu, ce face obiectul Procesului de Pace din Orientul Mijlociu. O astfel de decizie nu se poate lua pripit, discreționar, fără un proces riguros de analiză, în care să fie implicate în prealabil toate instituțiile relevante, mai ales Președintele României, care, din punct de vedere constituțional, este factorul care decide liniile directoare ale politicii externe a României.

Este esențial ca poziționarea României, care a fost până acum stabilită în parametri clari, să rămână echilibrată și echidistantă. Încă o dată, vorbim despre o decizie deosebit de sensibilă politic, care nu poate fi luată fără să fie fundamentată solid, în concordanță cu interesele statului român în relațiile cu toți actorii externi implicați.

O eventuală astfel de decizie trebuie să fie în deplină conformitate cu dreptul internațional, anume Carta ONU și rezoluțiile Adunării Generale ONU și ale Consiliului de Securitate ONU, adoptate în perioada 1947-2017. În egală măsură, este utilă și o citire atentă a pozițiilor Uniunii Europene privind Procesul de Pace din Orientul Mijlociu, inclusiv a celor mai recente.

O analiză succintă a acestor rezoluții ale Adunării Generale ONU și ale Consiliului de Securitate ONU ne arată și câte implicații ar putea avea o asemenea decizie din partea României.

(Nefiind scopul prezentei analize, nu mă voi referi aici și la alte efecte, cum ar fi impactul potențial pe care o astfel de decizie l-ar avea asupra unor obiective importante de politică externă, de exemplu asupra eforturilor în curs ale diplomației române pentru a obține un nou mandat de membru nepermanent al Consiliului de Securitate, sau asupra siguranței turiștilor români, a membrilor comunităților românești ori a misiunilor noastre diplomatice în regiune).

Înainte însă de a trece în revistă aceste texte relevante, este important de clarificat de ce nerespectarea rezoluțiilor relevante ale Consiliului de Securitate echivalează cu încălcarea dreptului internațional. Astfel, potrivit Cartei ONU, Consiliul de Securitate are ”răspunderea principală pentru menținerea păcii și securității internaționale” (articolul 24), iar membrii ONU ”sunt de acord să accepte și să execute hotărârile Consiliului de Securitate, în conformitate cu prezenta Cartă” (articolul 25). De asemenea, este util de precizat că, în conformitate cu articolul 103 din Cartă, ”în caz de conflict între obligațiile Membrilor Națiunilor Unite decurgând din prezenta Cartă și obligațiile lor decurgând din orice alt acord internațional, vor prevala obligațiile decurgând din prezenta Cartă”. Aceste prevederi trebuie citite, cu privire la România, și în conexiune cu articolul 11 din Constituție, care prevede în aliniatul 1 că ”statul român se obligă să îndeplinească întocmai și cu bună-credință obligațiile ce-i revin din tratatele la care este parte”, adică și din Carta ONU (care potrivit aliniatului 2 al articolului 11 face parte din dreptul intern) – deci și din rezoluțiile Consiliului de Securitate privind Procesul de Pace din Orientul Mijlociu.

Până acum, poziția de principiu a României a fost de respectare a dreptului internațional în vigoare, inclusiv în ceea ce privește problematica Procesului de Pace din Orientului Mijlociu, şi, pe această bază – dar şi având în vedere contextul politic foarte sensibil şi interesele divergente ale părților, cuplate cu complexitatea deosebită a dosarului – poziția tradițională a României a fost extrem de echilibrată şi atent calibrată.

În 29 noiembrie 1947 Adunarea Generală a ONU a adoptat Rezoluția 181 (II)[i] prin care era recomandată crearea unui stat israelian și a unui stat arab și care prevedea un regim internațional special pentru orașul Ierusalim: ,,Orașul Ierusalim va fi stabilit ca un corpus separatum, sub un regim internațional separat și administrat de Organizația Națiunilor Unite”. Aceasta este baza juridică a statutului Ierusalimului din perspectiva ONU, fiind cunoscută şi ca ,,Planul de partiţie al Palestinei”, cu valoare juridică de recomandare, prevederile acesteia fiind reluate ulterior în rezoluţiile Consiliului de Securitate ONU în materie. În partea a-II-a a rezoluției sunt propuse frontierele pentru ,,Statul Arab” şi ,,Statul Evreiesc”, iar partea a III-a a rezoluţiei prezintă statutul oraşului Ierusalim, pe următoarele capitole: a) Regimul special, b) Frontierele oraşului, c) Statutul oraşului şi d) Durata regimului special. Implementarea Rezoluției nu a fost însă realizată.

În 1948 Israelul și-a proclamat independența, iar, în cele din urmă,orașul Ierusalim a fost divizat între partea de vest, ocupată de Israel, și partea de est, ocupată de Iordania. Israelul ocupă apoi, în 1967, în urma Războiului de 6 zile, Cisiordania, Gaza şi Ierusalimul de Est.

Ca urmare a acestei situații, Consiliul de Securitate al ONU a cerut, prin Rezoluţia 242[ii] din noiembrie 1967, retragerea trupelor israeliene din teritoriile ocupate (inclusiv, implicit, din Ierusalimul de Est). Elementele Rezoluției 242 au fost reluate după anul 1967 prin următoarele rezoluţii ale Consiliului de Securitate al ONU: 252 (1968), 267 (1969), 271 (1969), 298 (1971), 338 (1973), 446 (1979), 465 (1980), 476, 478 (1980), 1397 (2002), 1515 (2003), 1850 (2008) şi 2334 (2016).

Rezoluția CS ONU 252 din 1968[iii] menționează că ,,orice măsuri și acțiuni administrative ale Israelului, inclusiv exproprierea de proprietăți care au alterat sau își propun alterarea caracterului și statutului Orașului Sfânt al Ierusalimului sunt invalide și nu îi pot schimba statutul”. De asemenea, cere de urgență Israelului să se abțină de la orice acțiuni care au ca obiectiv schimbarea statutului Ierusalimului.

De asemenea, Rezoluția CS ONU 476 din 1980[iv]reia faptul că ,,orice măsuri și acțiuni legislative și administrative ale Israelului, puterea ocupantă, care își propun alterarea caracterului și statutului Orașului Sfânt al Ierusalimului, nu sunt valabile din punct de vedere legal și constituie o încălcare flagrantă a Convenției de la Geneva privind protecția civililor pe timp de conflict armat și, de asemenea, constituie o obstrucționare gravă în calea obținerii unei soluții de pace comprehensive, juste și de durată în Orientul Mijlociu”.

Foarte important, Rezoluţia CS ONU 478[v] din 1980 solicită „acelor state care au stabilit misiuni diplomatice la Ierusalim să retragă aceste misiuni din Oraşul Sfânt” (paragraful 5 lit. b). Textul Rezoluției 478/1980 a CS ONU nu face distincția între misiunile diplomatice aflate în Ierusalimul de Est și cele aflate în Ierusalimul de Vest, incluzând o referire generală la Ierusalim. Așadar, nu ar conta în care dintre părți România și-ar stabili Ambasada, consecințele în raport cu dreptul internațional fiind aceleași.

Rezoluţia CS ONU 2334[vi] din 2016 condamnă orice măsuri vizând modificarea compoziţiei demografice, caracterului şi statutului teritoriilor palestiniene ocupate din 1967, inclusiv a Ierusalimului de Est. Totodată, în paragraful operativ 3 al acestui document, Consiliul de Securitate al ONU subliniază că acordă prioritate unei soluţii agreate direct de către părţile implicate, deși nu recunoaște nicio schimbare în privința liniilor de demarcaţie stabilite la 4 iunie 1967, inclusiv cu privire la Ierusalim, altele decât cele agreate de părţi prin negocieri. În plus, în paragraful operativ 5 solicită statelor să ,,facă distincția în relaționările lor relevante între teritoriul Statului Israel și teritoriile ocupate după 1967”.

Ce mai recentă rezoluție a Adunării Generale a ONU (A/RES/ES-10/19)[vii] privind statutul Ierusalimului a fost adoptată în 21 decembrie 2017. Rezoluția afirmă la paragraful 1 că ,,orice decizii și acțiuni care modifică caracterul, statutul sau compoziția demografică a Orașului Sfânt al Ierusalimului nu au niciun efect juridic, sunt nule și neavenite și trebuie anulate în conformitate cu rezoluțiile relevante ale Consiliului de Securitate și, în acest caz, face apel la toate statele să se abțină de la stabilirea de misiuni diplomatice în Orașul Sfânt al Ierusalimului, în conformitate cu Rezoluția 478 (1980) a Consiliului de Securitate”. Aceeași rezoluție solicită tuturor statelor să acționeze numai în conformitate cu rezoluțiile Consiliului de Securitate privind Orașul Sfânt și să nu recunoască nicio acțiune sau măsură contrară acestor rezoluții.

Trebuie reamintit că la adoptarea acestei rezoluţii, la care România s-a abţinut, statul român a reluat – în explicaţia de vot – poziţia tradiţională a României.

Ulterior convorbirii telefonice a Preşedintelui României cu Premierul israelian, la 5 ianuarie 2018, comunicatul de presă[viii] aferent al Administrației Prezidențiale arată că, potrivit acestei poziții (aprobate de Președintele României anterior votului, pe baza propunerii argumentate, în scris, a Ministerului român al Afacerilor Externe), Ierusalimul reprezintă o temă centrală în cadrul negocierilor de pace, iar statutul acestuia ar trebui stabilit în urma încheierii unui acord direct între părți. Se mai arată că România a subliniat, în cadrul explicației de vot, și necesitatea rezolvării juste și de durată a conflictului israeliano-palestinian, prin implementarea „soluției celor două state”, Israel și Palestina, care să coexiste în pace și securitate, ca unică variantă viabilă și capabilă să garanteze îndeplinirea aspirațiilor părților. De asemenea, s-a arătat cu acel prilej că poziția țării noastre față de statutul orașului Ierusalim rămâne conformă cu cea stabilită prin rezoluțiile Consiliului de Securitate ONU și Adunării Generale ONU în materie. Totodată, în poziția exprimată cu prilejul explicației de vot, România a făcut apel la calm, a încurajat părțile să reia dialogul direct pentru deblocarea Procesului de Pace și a arătat că, în prezent, este necesară reînnoirea eforturilor internaționale pentru relansarea acestuia.

Comunicatul citat concluziona, în mod clar, că „o eventuală decizie în sensul mutării Ambasadei României de la Tel Aviv la Ierusalim poate fi luată doar pe baza parametrilor menționați, cu luarea în considerare a evoluțiilor viitoare privind Procesul de Pace în Orientul Mijlociu, iar, în cadrul acestuia, privind problema statutului Ierusalimului.”

Aceasta exemplifică poziţia constant şi tradiţional urmată de România, care a fost apreciată de toţi actorii implicaţi.

Și pentru că am amintit faptul că poziția tradițional echilibrată și echidistantă a României a fost mereu apreciată, merită subliniat că, după votul de abținere din decembrie, însoțit de explicația de vot arătată mai sus, respectiv după expunerea clară a poziției privind relocarea Ambasadei (a se vedea comunicatul din 5 ianuarie, pre-citat) România a primit mulțumiri atât din partea SUA și Israelului, cât și aprecierile părții palestiniene și statelor arabe.

De asemenea, poziția UE cu privire la Procesul de Pace în Orientul Mijlociu și, în mod specific, cu privire la statutul Ierusalimului, se aliniază la Rezoluțiile Consiliului de Securitate ONU și Adunării Generale ONU și a fost exprimată prin intermediul mai multor documente, inclusiv concluzii ale Consiliului Afaceri Externe (CAE), de exemplu din decembrie 2009, decembrie 2010, mai 2011 sau mai 2012. În concluziile CAE din 2009 se arată explicit că ,,Uniunea Europeană nu va recunoaște nicio modificare a granițelor de dinaintea anului 1967, inclusiv în ceea ce privește Ierusalimul, în afara celor agreate între părți” (paragraful 2)[ix].

Este deosebit de relevantă declarația din 6 decembrie 2017 a Înaltului Reprezentant al UE Federica Mogherini[x], prin care s-a arătat că: ,,UE și statele sale membre vor continua să respecte consensul internațional în privința Ierusalimului, conținut, inter alia, în Rezoluția CS ONU 478, inclusiv privind stabilirea misiunilor diplomatice, până la rezolvarea statutului final al Ierusalimului.” Această declaraţie reconfirmă linia politică urmată în comun de statele membre UE privind nerelocarea misiunilor lor diplomatice la Ierusalim şi acesta este cadrul în care trebuie citită şi concluzia pe tema Ierusalimului adoptată de Consiliul European din 14 decembrie 2017, care a reiterat angajamentul ferm al UE pentru soluția celor două state și care menționează că, în acest context, poziția UE privind Ierusalimul rămâne neschimbată.

Aşadar, o decizie de mutare, în acest moment, a Ambasadei României nu ar reprezenta doar o încălcare a dreptului internațional relevant, definit de rezoluțiile Consiliului de Securitate în materie, ci şi afectarea unității de poziţie a UE în acest dosar. Nu este greu de anticipat modul în care ar fi primită la nivelul Uniunii o astfel de acțiune tocmai din partea unui stat care, anul viitor, va exercita Președinția Consiliului UE, poziție care presupune, prin definiție, responsabilitate și echidistanță.

Citeste intreg articolul si comenteaza pe contributors.ro